一、美国

2008年危机前，美国实行联邦和州政府两级、多个监管机构并存的“双重多头”金融监管体制。联邦一级的监管机构主要有美联储（Fed）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、储贷监理署（OTS）、国家信用社管理局（NCUA）、证券交易委员会（SEC）等，保险业由各州单独监管，50个州有各自的金融法规和行业监管机构。

注：黑色实线为主要监管机构，蓝色虚线为辅助监管机构。

图1 美国2008年危机前的金融监管框架

2008年国际金融危机后，美国于2010年7月颁布《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，以加强系统性金融风险防范为主线，重塑金融监管架构，突出中央银行系统性风险管理的主体地位，明确系统性风险的处置安排，并加强金融消费者保护。五年多来，改革在维护金融体系稳定、提高金融市场透明度、助推美国经济复苏等方面取得积极成效。

（一）设立金融稳定监督委员会（FSOC），识别和防范系统性风险

金融稳定监督委员会由10名有投票权成员和5名无投票权成员构成，财政部长任主席，主要职责包括：一是通过财政部新设的金融研究办公室和各成员机构获得任何银行控股公司或非银行金融机构的数据和信息，识别系统重要性机构、工具和市场，全面监测源于金融体系内外的、威胁金融稳定的风险，提出应对措施。二是经2/3以上成员同意，确定系统重要性非银行金融机构，并指定由美联储监管，目前已认定美国国际集团、通用电气金融服务公司、保德信金融集团、大都会人寿保险公司4家系统重要性非银行金融机构，认定清算所、支付公司等8家系统重要性金融基础设施。三是建议美联储对系统重要性机构提高监管标准，必要时批准美联储分拆严重威胁金融稳定的金融机构。四是协调解决各成员部门争端，促进信息共享和监管协调。  

（二）明确美联储为系统重要性金融机构的监管主体，提高审慎监管标准

一是扩大美联储的监管范围。美联储负责对资产超过500亿美元的银行业金融机构，所有具有系统重要性的证券、保险等非银行金融机构，以及系统重要性支付、清算、结算活动和市场基础设施进行监管，同时保留对小银行的监管权。美联储还具有对非银行金融机构的后备检查权，判断其是否威胁金融稳定，进而纳入监管范围。二是提高审慎监管标准。针对系统重要性机构，美联储从资本、杠杆率、流动性、风险管理等方面牵头制定严格的监管标准。2015年7月，美联储正式通过美国全球系统重要性银行附加资本新规，从全球活跃性、规模、关联性、可替代性、复杂性五方面开展评估，按照系统重要性程度实施从1%—5.5%的附加资本要求，比巴塞尔监管框架的2.5%上限更加严格。三是严控银行高风险业务。2013年12月，美联储等5家监管机构联合发布“沃尔克”规则最终条款，限制银行业实体开展证券、衍生品、商品期货等高风险自营业务，商业银行投资对冲基金和私募股权基金的规模不得超过银行一级资本的3%。四是强化金融控股公司监管。美联储有权对金融控股公司及其任何一个子公司（包含非存款类子公司）进行直接检查，直接从金融控股公司获取信息以及获取金融控股公司交易对手的详细信息。对于在金融活动之外还从事非金融活动的公司，美联储可以要求其成立中间持股公司，以更好地管理金融业务。

（三）建立全面覆盖的风险处置和清算安排，保障问题机构有序退出

美联储与联邦存款保险公司共同负责美国系统性风险处置。一是将联邦存款保险公司的处置职能扩大到具有系统重要性的非银行金融机构。二是由美联储和联邦存款保险公司认定一家濒临倒闭的银行业金融机构是否具有系统重要性。对于证券业或保险业机构，则由美联储分别会同证券交易委员会或联邦保险办公室共同认定，并征求联邦存款保险公司的意见。三是要求系统重要性金融机构定期向美联储和联邦存款保险公司提交事前清盘计划（即“生前遗嘱”），如不符合要求，美联储和联邦存款保险公司可共同决定对其适用更加严格的监管标准，并限制其业务规模。四是由财政部、美联储和联邦存款保险公司三方决定对系统重要性金融机构启动清算程序，联邦存款保险公司进而对陷入困境的系统重要性金融机构进行接管和清算，视情况设立一至数家“过桥”机构对其业务、资产和负债进行承接。

（四）扩大监管范围，填补监管漏洞

一是要求对冲基金和私募基金投资顾问到证券交易委员会注册，并向证券交易委员会报告交易情况和资产组合等方面的信息，资产规模超过1.5亿美元的公司必须接受证券交易委员会的监管和定期检查。如果对冲基金和私募基金被认为规模过大或风险过大，将被置于美联储的监管之下。二是保留证券交易委员会对信用评级公司的监管权，降低评级公司与被评级机构和承销商之间的利益关联度，长时间评级质量低劣的机构可能被摘牌，允许投资者控告信用评级公司的失职行为。三是在财政部下设联邦保险办公室，履行向金融稳定监督委员会提交系统重要性保险公司名单等职责。此外，撤销储贷监理署，将其大部分职能并入货币监理署。

（五）成立消费者金融保护机构，加强消费者金融保护

注：图中斜体字表示机构新设或其职能有调整。

图2 美国现行金融监管框架

在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局（CFPB），统一行使原分散在7家金融监管机构的消费者权益保护职责，包括：制定反不公平、欺诈和不法行为规则；对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品和服务的银行或非银行金融机构实施行为监管，对存款类机构、投资顾问、大型金融服务提供者等实施检查；加强消费者金融教育，规范销售和放贷行为；提高投资门槛，确保对冲基金和私募基金只销售给具有风险识别和承受能力的投资者；设立住房抵押贷款全国性最低标准，要求银行审核借款人收入水平、信用历史和就业状况，确保借款人有偿还能力。

二、英国

国际金融危机后，英国率先对其金融监管体制进行了根本性改革，以系统性风险防范和化解为主线，强化宏观审慎管理，突出中央银行在金融监管中的核心地位。新的监管体制较好地解决了危机中暴露出的监管缺陷，但仍存在宏观审慎管理和微观审慎监管协调成本大、危机应对中的政策协调和信息共享不充分、监管透明度有待提高等问题。为此，2015年以来，英国拟进一步深化金融监管体制改革，再度调整金融监管架构，将审慎监管局完全整合进英格兰银行内部，设立审慎监管委员会，强化央行审慎监管职能，更好地适应金融体系发展和稳定的需要。

（一）首轮金融监管体制改革

英国在金融领域长期奉行自由主义政策，1979年颁布首部《银行法》，赋予英格兰银行对银行业的监管权，并逐步建立起分业监管体制。1986年的金融“大爆炸”改革后，金融自由化和综合经营快速发展，1997年工党执政后，颁布《英格兰银行法》和《金融服务法》，剥离英格兰银行的银行监管职能，成立金融服务局，建立统一监管体制。

2007年北岩银行挤兑事件暴露了监管体制存在的突出问题：过度强调中央银行货币政策的独立性而分离监管权不利于维护金融稳定，英格兰银行、财政部、金融服务局三方监管体制协调不力。国际金融危机后，英国对金融监管体制进行了彻底而全面的改革。其核心思想是构建一个更加强有力的中央银行，将其作为整个金融监管的核心。一方面，从维护金融稳定的角度出发，强调中央银行宏观审慎管理的职责，赋予其必要的职责、手段和工具；另一方面，重新将微观审慎监管职责收归央行，实现宏观审慎与微观审慎的协调统一。

2013年4月1日，新《金融服务法》生效，新的金融监管体制正式运行，确立了英格兰银行负责货币政策、宏观审慎管理与微观审慎监管的核心地位，其内部成立金融政策委员会（FPC），负责宏观审慎管理，并下设审慎监管局（PRA），与独立机构金融行为局（FCA）一同负责微观审慎监管，取代原来的金融服务局（FSA）。

图3 国际金融危机后的英国金融监管体制

一是英格兰银行负责宏观审慎管理。在英格兰银行理事会下设金融政策委员会，由英格兰银行行长任主席，成员包括货币政策委员会（MPC）主席、审慎监管局主席和金融行为局主席。金融政策委员会负责识别、评估、监测系统性风险，全面维护英国金融系统整体稳定。法案赋予金融政策委员会强有力的宏观审慎管理手段，包括指令权（direction）和建议权(recommendation)。

二是英格兰银行重新负责微观审慎监管。审慎监管局作为英格兰银行的附属机构，负责对吸收存款机构（包括银行、建筑互助协会、信用合作社）、保险公司以及被认定为系统重要性投资机构进行审慎监管。

三是英格兰银行被指定为处置机构。2009年，英国颁布《银行法案》，建立针对银行的“特殊处置机制”，明确英格兰银行为处置机构，负责有问题金融机构的有序处置和退出。法案赋予英格兰银行广泛的处置权力，包括可以不经股东和债权人同意就出售问题银行的全部或部分业务，设立“过桥”机构维持业务的持续运营，必要时对问题机构实施国有化等。2013年4月正式生效的《金融服务法》中进一步规定，英格兰银行及其下设审慎监管局负责危机管理的主要实施工作：审慎监管局负责确定某家金融机构是否及何时进入处置程序，一旦进入处置程序，该机构将移交给英格兰银行新设置的特殊处置部门（SPU）。

四是建立多层次监管协调合作机制。作为微观监管部门的审慎监管局和金融行为局与作为宏观管理部门的金融政策委员会之间建立定期沟通机制。由于一些系统重要性金融机构同时接受审慎监管局和金融行为局监管，审慎监管局和金融行为局签订监管合作谅解备忘录，就如何加强监管协调合作，包括避免重复收集信息、重复监管等做出明确规定。此外，英格兰银行和财政部签订《危机管理谅解备忘录》，对双方在危机管理中的职责等做出了具体规定。

（二）进一步深化金融监管体制改革的动议

2015年以来，英国当局对改革后的金融监管体系进行了全面审视，认为两年多来，新的金融监管体系总体运行良好，但在以下三个方面仍有待改进：一是审慎监管局作为英格兰银行的附属机构，微观监管措施和宏观审慎政策之间的协调成本依然偏大。二是英格兰银行治理结构较为臃肿，董事会职责不清，降低了监管效率。三是英格兰银行与财政部之间的信息沟通机制仍需完善。

为解决以上问题，进一步提高金融监管的效率和透明度，明确责任义务，2015年7月，英国发布《英格兰银行议案：技术咨询稿》（以下简称《议案》），拟进一步深化金融监管体制改革，调整金融监管架构。

一是设立审慎监管委员会（PRC），强化央行审慎监管职能。《议案》拟将审慎监管局完全整合进英格兰银行内部，不再作为英格兰银行的附属机构，同时设立新的审慎监管委员会。审慎监管局的名称、法定目标和监管方式保持不变，英格兰银行履行审慎监管职责仍继续以审慎监管局的监管收费为资金来源，审慎监管委员会负责决定收费标准。同时，《议案》拟将金融政策委员会从董事会下设的子委员会升级为与货币政策委员会和审慎监管委员会并列的英格兰银行直属委员会。由此，形成了英格兰银行直属的货币政策委员会、审慎监管委员会、金融政策委员会三个委员会分别负责货币政策、微观审慎监管和宏观审慎管理职能的框架。

图4 《议案》调整后的英国金融监管体制

二是改善治理结构，提高监管效率。《议案》拟改善英格兰银行的治理结构。一是精简并强化英格兰银行董事会。将非执行董事数量由9名减至7名，相应地，董事会成员人数变为12人。二是取消英格兰银行董事会下属的子委员会——法律监督委员会，将其职能纳入董事会，由董事会直接监督英格兰银行运作。三是改革现有副行长任免机制。拟通过二级立法调整副行长职位，便于英格兰银行根据需要调整其高管层的规模和构成。

三是加强信息共享，完善金融危机处置机制。《议案》拟在处置策略、处置政策和应急计划的制定等方面进一步强化危机管理和处置机制。按照欧盟《银行恢复和处置指令》，英格兰银行作为英国金融危机处置当局，负责制定金融机构处置策略，《议案》进一步明确英格兰银行在制定或更新金融机构处置策略时，要将关键信息提供给财政部，以便政府及时评估可能对公共资金造成的风险。

四是增强透明度，明确责任义务。2014年4月，英格兰银行聘请美联储前理事凯文·沃什评估英格兰银行及货币政策委员会透明度。按照沃什的建议，《议案》决定通过公布英格兰银行货币政策决定、讨论会会议记录和通货膨胀报告；将决策会会议书面记录的保密期延长至8年等方式提高透明度。此外，为强化问责制度，《议案》拟首次将英格兰银行纳入国家审计办公室（NAO）审查范围，同时，其政策制定职能将被排除在审查范围之外，以保证英格兰银行决策的独立性。

三、欧盟、德国和法国

2008年国际金融危机重创欧洲金融市场，并引发欧洲主权债务危机。2010年欧盟通过《泛欧金融监管改革法案》，全面改革监管体系，成立欧洲系统性风险委员会（ESRB），构建起宏观审慎管理和微观审慎监管相结合的金融监管框架。2012年着手构建涵盖单一监管、单一处置、存款保险机制的欧洲银行业联盟，将欧洲中央银行（ECB）的职能从单一的货币政策扩展至金融稳定和金融监管。作为欧盟重要的成员国，德国和法国在金融危机后为改善金融监管，防范系统性金融风险，提高金融服务水平和金融业国际竞争力，也进行了相应的金融监管体制改革。

（一）欧盟

随着欧洲政治经济一体化程度的不断加深，欧盟于1998年成立了欧央行并推出区域货币欧元，逐步实现货币政策的统一，但财政政策和金融监管权仍归属各成员国，导致部分国家为提高福利水平持续增加政府债务，各国监管部门为提高本国金融机构竞争力而放松监管要求，一些银行风险资产增速过快。财政纪律缺失、金融监管政策不统一所造成的监管套利和监管漏洞问题凸显，亟需进行监管改革。2010年欧盟通过《泛欧金融监管改革法案》，全面改革监管体系。

一是成立欧洲系统性风险委员会（ESRB），强化宏观审慎管理。欧洲系统性风险委员会实行董事会负责制，主席由欧央行行长兼任，成员包括欧盟成员国央行行长、欧央行正副行长、欧盟委员会代表、欧盟三家微观审慎监管机构负责人等，各国监管机构负责人以及经济与财政委员会（ECOFIN）主席列席会议。系统性风险委员会负责宏观审慎管理，收集和分析数据信息，识别和评估系统性风险，向银行业监管局（EBA）、证券和市场监管局（ESMA）、保险和职业养老金监管局（EIOPA）以及各成员国监管当局等提出警告或建议，并成立专门检查小组追踪评估各监管机构建议采纳情况。要求成员国以法律形式明确负责宏观审慎管理的机构，提出中央银行应在宏观审慎政策中发挥主导作用。对各成员国实施宏观审慎政策进行指导和建议，公开发布各国宏观审慎政策实践经验，促进各国政策沟通和协调。

二是欧央行的职责从维护币值稳定向维护金融稳定延伸。国际金融危机和欧洲债务危机爆发后，面对银行资金拆借困难、市场流动性收紧、部分国家国债收益率急剧上升等情况，为缓解危机对经济的冲击，维护金融体系稳定，欧央行不再局限于传统的货币政策，在降低基准利率等常规手段之外开始实施一系列非常规救助措施，充分发挥最后贷款人职能，向金融市场注入流动性，改善欧元区融资条件与流动性状况，恢复市场信心，保证支付清算等金融基础设施功能完备，发挥了不可替代的作用。包括向银行提供足额再贷款、延长流动性操作期限，满足银行体系融资要求；启动欧元资产担保债券（Covered Bonds）购买计划、购买资产支持证券（ABSs）等“量化宽松”货币政策；通过证券市场计划（SMP）和直接货币交易（OMT），买入重债国政府债券，恢复债券市场机能，疏通货币政策传导渠道，降低欧洲国家融资压力，确保欧元稳定等。

三是建立单一监管机制（SSM），赋予欧央行金融监管职能。2013年9月，欧洲议会通过欧盟银行业单一监管机制，授予欧央行于2014年11月起，直接监管加入SSM机制的成员国具有系统重要性的信贷机构、金融控股公司、混合型金融控股公司，以及信贷机构在非SSM机制成员国设立的分支机构。首批监管对象为资产总额在300亿欧元以上、或占其所属国GDP20%以上的130家系统重要性银行以及请求或接受欧洲稳定基金（EFSF）或欧洲稳定机制（ESM）救助的银行。同时，在单一监管机制框架下，各国监管当局将在欧央行指导下对本国非系统重要性的中小银行实施监管，并在消费者保护、反洗钱、支付服务等领域继续发挥重要作用。欧央行在必要时可接管任何一家并采取早期干预措施。单一监管机制涵盖欧元区所有银行，非欧元区欧盟成员国监管当局可自愿加入。

图5 危机后欧盟金融监管体制

四是构建欧洲银行业联盟，统一银行业监管、处置和存款保险机制。欧洲银行业联盟包括三大监管支柱：单一监管机制、单一处置机制（SRM）、统一的存款保险机制。2013年和2014年，欧盟相继通过单一处置机制基本框架以及银行业恢复与处置指令、银行业单一处置机制法案和经修改后的存款担保计划指令。将在未来8年内成立一个金额为550亿欧元的处置基金，批准ECB、欧盟委员会和各国处置当局共同成立单一处置委员会（Single Resolution Board），负责欧元区内银行的关闭与重组，以及分析和决定救助工具的类型及欧洲处置基金的运用方式。若各国处置当局不遵从单一处置委员会的处置决定，处置委员会有权直接对问题银行进行处置。存款担保计划指令要求欧盟28个成员国以向银行征税的方式筹集一个存款担保基金，保护存款金额在10万欧元以下的储户资金安全，避免动用纳税人资金救助问题银行。

五是强化欧盟监管机构之间的协调与合作。欧洲系统性风险委员会与银行业监管局、证券和市场监管局、保险和职业养老金监管局等三家微观审慎监管机构建立信息沟通和共享机制，三家微观审慎监管机构通过联合委员会（JCOE）加强跨行业、跨部门的监管协调与合作，联合委员会下设工作组，持续推动有关跨部门业务的协调与合作。欧盟各成员国的监管当局、中央银行以及财政部于2008年联合签订了危机管理和处置合作备忘录，强调成员国之间的金融监管合作，成立跨国稳定小组（CBSG），建立跨国合作机制，强调公共资源的分配应以平等和平衡为原则，按照危机对各国经济冲击的程度以及母国和东道国监管权力的分配来决定相应的公共资源支出额度。

（二）德国

危机前，德国金融业经历了混业-短暂分业-混业的历程，金融监管也随之从分业监管逐步过渡到统一监管。全能银行在德国金融体系中占有主导地位，除抵押贷款银行、基建信贷联合会等少数专业银行只能从事特定金融业务外，商业银行、储蓄银行和合作银行不仅可以从事典型银行信贷业务，还可以经营信托、证券、保险、金融租赁和投资等非银行业务。根据2002年颁布的《金融监管一体化法案》，德国成立联邦金融监管局（BaFin），取代联邦银行监管局（FBSO）、联邦保险监管局（FISO）和联邦证券交易监管局（FSSO），对银行、证券、保险业金融机构进行统一监管。

图6 危机后德国的金融监管体系

危机后，德国根据本国金融业发展情况，借鉴国际金融监管改革经验，对本国金融监管体制进行了改革。一是强化德央行的金融监管权，突出其在维护金融稳定方面的作用。德央行在金融监管中继续扮演重要角色，利用网点优势负责对金融机构的日常监管，监测和评估金融机构的风险并对其进行审计；派代表参加金融监管局管理委员会，监督其管理层，决定其预算并对专项监管任务提出建议；与金融监管局联合开展压力测试、现场检查等重大监管行动；建立金融市场监管论坛，构筑高层人员定期磋商机制，讨论有关监管政策，制定监管措施。同时，金融监管局发布监管法规应事先与德央行协商，在与货币政策密切相关的领域，必须与德央行达成一致。此外，根据德国《银行法》的规定，德央行享有金融统计信息专属权，金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息。二是强化宏观审慎管理。2013年，德国通过《金融稳定法》，将宏观审慎管理职责授予单独成立的金融稳定委员会（FSC）。金融稳定委员会的代表来自财政部、德央行、金融监管局和联邦金融市场稳定局（FMSA），工作机制与欧洲系统性风险委员会类似。德央行在宏观审慎管理中发挥重要作用，负责识别和评估金融稳定风险，评估宏观审慎政策的实施效果，为金融稳定委员会会议提交讨论报告和初步政策建议，同时，拥有对金融稳定委员会发布警告或建议决策的否决权。三是构建更加有效的金融机构处置机制。设立联邦金融市场稳定局，管理稳定基金，提供市场流动性，监管新成立的不良资产管理公司，并计划于2016年将其升级为监管机构，专门从事金融机构重组事务。推出总规模为5000亿欧元的金融救市计划，设立了“稳定金融市场特别基金”（SoFFin），对危机中受到冲击的金融机构提供援助。成立FMS-WM和EAA两家资产管理公司，剥离银行风险资产，减轻银行资产负债表压力，确保银行继续为实体经济提供信贷支持。

（三）法国

2003年法国推出《金融安全法》，对监管体制进行了深刻的变革，将证券交易委员会（COB）、金融市场委员会（CMF）和金融管理纪律委员会（CDGF）三家机构合并成立了金融市场监管局（AMF），负责金融市场行为监管，同时撤销了部分委员会。银行业监管由法兰西银行、投资公司和信贷机构委员会（CECEI）以及银行委员会（CB）负责，保险业监管由保险业和互助机构监管局（ACAM）负责。危机后，法国于2008年和2010年分别颁布《经济现代化法》和《银行金融监管法》，再次进行金融监管体制改革，形成以中央银行为核心，审慎监管局（ACP）和金融市场监管局并行的监管框架。一是中央银行在金融监管中发挥重要作用。除指定一名副行长担任审慎监管局主席外，央行还对审慎监管局提供资源、员工、信息、金融和经济分析等各种履职支持，同时代表审慎监管局签署各类法律文件。此外，央行还利用网点优势帮助审慎监管局和金融市场监管局对消费者保护情况进行检查。二是成立金融监管与系统性风险委员会，监测与识别系统性金融风险，并预测其未来发展趋势，协调法国在欧洲和国际不同层面上的监管行动，促进国内相关部门的合作和信息交流。三是合并银行业和保险业监管机构，设立审慎监管局，负责银行业和保险业监管，维护金融市场稳定和保护金融消费者权益。审慎监管局可以对被监管机构进行现场和非现场检查，成立制裁委员会对违法金融机构进行处罚。四是强化金融市场监管局职责，除保护投资者利益及金融产品安全，监管金融市场安全运作及信息发布、保障市场交易公正规范，确保市场良性竞争等传统的证券市场监管职责之外，赋予金融市场监管局监督管理信用评级机构、与欧盟和其他成员国监管部门建立合作、进行信息交流的职责。

四、俄罗斯

1992年经济转轨以来，俄罗斯建立了以市场为导向的开放的金融体系，金融监管体制几经调整，改革前大体实行分业、多头管理模式。俄央行负责银行业监管，下设“银行监督管理委员会”具体执行；联邦金融市场服务局（FFMS）负责资本市场监管；隶属于财政部的联邦保险监管局（FSIS）负责保险业监管，财政部金融政策司制订保险业法律法规。在这一体制下，职能重复、政出多门问题较为严重，金融政策的制订、协调和执行受到制约，特别是俄央行多受制于财政部，部门利益之争削弱了银行监管的有效性，银行业仍带有计划经济时代“财政银行”的痕迹，国有大银行处于垄断地位，银行经营易受参股企业影响。同时，股票、期货等市场发展薄弱，且在强大的国家管控之下缺乏独立运作的自主权，市场秩序不规范，企业融资渠道严重不畅。

图7 俄罗斯改革前的金融监管框架

在开放的市场环境下，俄罗斯金融市场的抗风险能力较低，金融监管不足，多次遭受国内外经济金融波动的冲击。1998年，因长期大量举借外债且政局不稳，同时受亚洲金融危机影响，俄罗斯爆发债务危机，外资大量撤离，卢布急剧贬值，股市、债市和汇市出现停盘交易状态，整个金融体系和经济运行几乎陷于瘫痪。2000年普京任总统后，逐步推进金融改革，促进银行重组，加强银行监管力度，加大对实体经济的支持，成立联邦金融市场服务局，并试图向统一监管模式转变。2008年，俄罗斯再次受到国际金融危机冲击，原油及大宗商品价格持续暴跌，贸易形势迅速恶化，外资看淡俄经济前景加速撤离，股市和卢布大幅下跌，经济增长及就业持续低迷。危机再次暴露了俄罗斯在全球资本市场的弱势竞争地位以及金融机构资本不足、风险管理薄弱、缺乏长期的国内投资者等长期问题，多头金融监管体制弊端已经成为制约金融体系健康发展进而支持俄经济增长的瓶颈，亟需彻底改革。

在此背景下，2013年7月，俄罗斯颁布《修订关于将金融市场的监督、管理职能转移至俄罗斯联邦中央银行的俄罗斯联邦法案》（第251-FZ号），对多头金融监管体制进行重大变革，由俄罗斯银行（中央银行）统一监管金融体系，2013年9月1日正式实施。

（一）将金融监管权统一划归中央银行

撤销联邦金融市场服务局（联邦保险监管局于2011年并入了联邦金融市场服务局），将资本市场监管和保险监管职能转移至俄央行，由俄央行对银行以及证券公司、保险公司、小型金融组织、交易所和养老基金等非银行金融机构实行统一监管。俄央行需向国家杜马提交有关金融市场重点领域发展和稳定运行的报告。由于俄央行职权扩大，原“银行监督管理委员会”更名为“国家金融委员会”，俄央行行长任主席，成员在俄央行各部门负责人中产生，职责包括评估系统性风险、监测系统重要性金融基础设施以及大型非金融机构的财务稳健性、审议金融稳定报告等。同时，俄央行行长和董事的任期由4年延长至5年，董事会成员由13人增加到15人。此外，为进一步优化对各类非银行金融机构的监管，加强相应的市场自律组织建设，促进风险管理、公司治理、内部控制、金融消费者权益保护等方面的标准统一。

（二）统一金融政策的制定和监督执行职责

由俄央行接管财政部等政府部门有关金融市场监管标准制定的部分权力，参与起草相关法律和监管规定。俄央行负责批准信贷机构和非信贷金融机构的会计标准，管理证券发行登记，监督证券法规执行，打击内幕交易、市场操纵和洗钱活动。非信贷金融机构具体包括：经纪商、承销商等专业的证券市场参与者（银行也可开展证券业务），投资基金管理公司、互助基金、私人养老基金及其存管机构，保险和精算机构，小额信贷机构，信贷消费者合作社、住房储蓄合作社、农业信贷消费者合作社，信用评级机构等。俄央行的新职能还包括对股份制公司进行监管，规范股份制公司的业务关联。

图8 俄罗斯现行金融监管框架

2008年国际金融危机表明，剥离中央银行的监管职能不能解决金融监管与货币政策的目标冲突，反而使其难以有效履行金融稳定和宏观审慎管理职责。危机后，金融稳定成为金融监管体制改革的重要目标，而中央银行的作用也日益突出。俄罗斯的金融监管体制改革确立了俄央行在金融市场上的权威地位，顺应了“强化中央银行金融稳定和金融监管职能”的国际金融监管改革趋势，既有利于提升金融体系竞争力，又能有效防范系统性金融风险。

五、日本、韩国

1997年亚洲金融危机后，日本、韩国均建立了统一的金融监管体制。2008年国际金融危机对日韩金融体系的冲击在发达国家中相对较轻，两国既缺乏推动重大改革的压力也缺少改革的政治驱动力，因此在危机后日韩没有大幅调整金融监管组织架构和职能，相对保持了金融监管体制的稳定性，但仍借鉴和吸收国际经验和教训，加强了中央银行的金融稳定和宏观审慎管理职能。

（一）日本

1997年日本通过新《日本银行法》，开始进行大幅度的金融监管机构调整，削弱大藏省的金融控制权，剥离其金融监管职能，提升中央银行的独立性，到2001年，以金融厅为核心、独立的中央银行和存款保险机构共同参与、地方财务局等受托监管的新的统一的金融监管体制框架基本形成。金融厅作为内阁府的外设局，是日本金融监管的专职机构，全面负责金融监管。日本银行主要负责维护物价稳定和金融体系稳定，虽然在法律上不兼负监管责任，但有一定的金融机构检查权，可对在日本银行开设存款账户的金融机构实施现场检查。

国际金融危机后，日本没有采取大的结构性金融改革举措，监管体制呈现出稳定性，但同时也积极吸取危机教训，进一步完善金融监管体制。一是加强中央银行的宏观审慎管理职能。日本银行将宏观审慎管理与现场检查和非现场监测相结合，与在日本银行开设存款账户的金融机构签订《检查协议书》，通过预先通知并获得许可的方式实施现场检查，既评估单个金融机构稳健性，也关注金融体系的整体风险，并将个体金融机构对金融体系的影响力作为检查频率和范围的重要参考因素。定期发布《金融体系报告》，评估金融体系稳定性。更好地发挥“最后贷款人”职能，及时为金融机构提供必要的流动性支持。从宏观审慎视角出发制定货币政策，增强货币政策有效性。完善支付结算体系，将私营清算所纳入央行监测范围，增强支付结算体系的安全性和有效性。二是着力改进金融监管。坚持鼓励金融创新，积极推进以“增强金融市场竞争力”和“改进金融监管”为主要内容的改革。加强与金融机构的沟通，鼓励私人部门主动强化全面风险管理，实现监管与市场的最佳结合，提高监管有效性。加强市场风险监测和研究，及时发现并迅速应对重大风险隐患。逐步将信用评级机构纳入监管范围、成立专门工作组监控大型金融集团的跨境和跨行业风险、提高保险公司的偿付能力标准。加强信息披露，提高监管的透明度。加强国际金融监管合作和人力资源培养。

（二）韩国

20世纪80年代，随着金融机构综合经营的迅速发展，韩国原有分业监管的体制漏洞日益明显。在1997年亚洲金融危机后，韩国建立起了集中统一的金融监管体制，增强中央银行的独立性，将金融监管职能从财经部和韩国银行分离，集中于新成立的、直属国务院的金融监督委员会（FSC）。金融监督委员会下设证券期货委员会（SFC）和金融监督院（FSS），分别负责对资本市场和金融机构的监管。

在2008年国际金融危机冲击下，韩国金融市场剧烈动荡，贸易出现赤字，通胀高企，外资撤离，货币贬值，实体经济再次面临困境。为此，韩国进行了大规模金融救援，包括为国内银行外债提供担保、动用外汇储备向银行和出口商提供资金等，以稳定市场恐慌情绪。鉴于“最后贷款人”——中央银行对确保金融市场稳健运行、及时高效应对危机的重要性，韩国于2009年末再次启动了《韩国银行法》的修订工作，强化中央银行权力。新的《韩国银行法》于2011年9月正式颁布，通过扩大监管职权及增加宏观审慎工具，进一步强化了韩国银行维护金融稳定的职能。一是赋予中央银行维护金融稳定的功能。除“维持物价稳定”外，明确赋予韩国银行“维护金融稳定”职能。二是扩大央行监管职能。将信息获取范围从全国性商业银行扩展至《金融业结构优化法》涵盖的所有金融机构，通过限定期限提高韩国银行与金融监督院联合检查的效率，进一步强化现场检查权。三是改进紧急流动性支持工具，放宽支持条件。对于因融资和资金使用失衡而出现流动性紧张的金融机构，不论是否持有合格抵押品，韩国银行都可提供紧急流动性支持。将证券拆借纳入公开市场操作工具。为韩国银行清算系统成员发生的清算资金短缺提供短期融资。四是扩大了货币政策委员会对法定准备金的裁量权。其有权决定法定准备金的形式；将法定准备金率单纯由负债类型决定调整为由负债类型和负债规模共同决定。

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