中国改革家评传4-桑弘羊（兼谈汉武帝）

一、桑弘羊改革的历史背景

1、西汉初期的ZHENG治经济形势

夏朝到汉朝，是古代中国国家与社会架构（也包括治理模式）的初步形成时期。其中在夏朝，从原始的部落联盟中脱胎出最早的国家机器。夏商周时期，以周朝为最完备形态，形成了分封制的国家和社会架构。秦汉时期，郡县制逐步取代分封制，成为自此延续两千年的基本模式。汉承秦制，但鉴于秦朝忽兴又忽亡的教训，采取“先退一步再进两步”的策略，实行分封制与郡县制并轨的模式。

西汉初期（汉高祖—汉武帝），国内大体存在着五大利益集团：一是皇帝和皇室，二是外戚与世袭贵族，三是军功贵族，四是儒生、文法吏和职业化官僚，五是地方诸侯。其中第二和第三个集团与秦朝相似，其余三个集团则是秦朝亡国之后，多次博弈而形成的结果。五大利益集团势均力敌，加上连年战乱刚刚平息，国家力量又十分薄弱，西汉只得选择休养生息，无为而治的策略。这个策略有益于经济恢复，但是在客观上也造成了地方诸侯的持续坐大。同时，掌握了大量土地的地主豪强，掌握了大量财富乃至命脉性资源（注1）的商人大贾，甚至“带有H社会性质”的势力（包括先秦留传下来的游侠等）与地方诸侯相结合，严重影响了中央集权，也不利于“集中力量去办大事”，比如解决匈奴问题等等。

西汉初年，为恢复经济，ZHENG府主要奉行自由的经济政策。比如说允许民间资本进入盐铁等“特殊”行业，又比如说允许地方自行铸钱等等。这些措施在汉高祖到汉景帝短短的六七十年时间里，让整个国家发生了翻天覆地的变化，从最初的皇帝都凑不齐四批毛色相同的马，发展到府库里粮食多的霉变，铜钱也多的拉断了腐朽的绳子。

2、西汉ZHENG府的探索与改GE

汉高祖、汉惠帝（吕后）、汉文帝时期，西汉ZHENG府大体奉行道家“无为而治”的战略，尽量不触碰各大利益集团的蛋糕。但是从汉景帝执政开始，尤其是汉武帝上位后，转向更加积极的儒家和法家思想，这就不可避免地在方方面面产生冲突，包括皇权与外戚的冲突，也包括君主专制与传统“封建制”（诸侯王）的冲突。

汉景帝继位的第三年（公元前154年），在御史大夫晁错的推动下，西汉政府开始追查诸侯王“罪状”，进而削藩，以达到将政治权力和经济控制力收归ZHONG央的目的。最初获得了一些成功，但触及到实力最大的吴王刘濞等诸侯王的时候，引发了“七王之乱”，一时间陷入内外交困的境地（注2）。不过，西汉ZHENG府在平定“七国之乱”后，诸侯王ZHENG治、经济势力快速扩张的势头得到有效遏制。晁错的改革，更多侧重与ZHENG治层面，且具体节奏过于急躁，以至于被认为是一意孤行，连皇帝都不顾。晁错最终落了个身死的结局，但其事业却“幸运”地延续了下来。

桑弘羊正式登上历史舞台前，汉武帝已经开始在ZHENG治等领域启动了一系列改革，比如创造了“推恩令”，让诸侯王的所有儿子一起来分割封地，除了嫡长子同时继承王位和封国这个政治实体（直辖与中央，与郡平级）外，其他儿子所获得的封地，都成为从属郡这一级行政区划，最多只能算是与县平级的区域了。这就将曾经尾大不掉的，数量相对有限的诸侯国，打散成了众多仅仅相当于城邦国家规模的小微型ZHENG治实体，再也没有与中央ZHENG府对抗的实力。汉武帝后来还颁布了《阿党附益法》、《左官律》等制度，进一步切断了诸侯王与其国内职业化官僚之间的联系，剥夺了诸侯王在选官、财税等方面的权力，并规定由中央ZHENG府任命的国相来负责行政管理，兼有监视诸侯王的职责。这些措施，为中央ZHENG府更加深入的介入和控制全国（地方）经济创造了条件。

3、桑弘羊改GE的目标

国家的竞争，归根结底还是经济实力的竞争。这个定律同样适用于西汉初期。为了彻底解决匈奴的威胁，汉武帝在完成ZHENG治集权的基础上，通过桑弘羊等人开展经济改GE，充实钱袋子，以此累积起向匈奴挑战的物质基础。可以说，汉武帝对匈奴取得的胜利，军事力量是重要因素，但起到了决定性作用的，还是农业民族相对于游牧民族的庞大物质优势和持续动员力。

二、桑弘羊改GE的主要措施和影响

1、统一币制

汉武帝之前，最近一次的统一全国币制，还是在秦始皇时期。西汉初年，为了增加市场的流动性，刺激经济发展，中央ZHENG府允许地方自行“想办法”铸钱，这项举措在客观上造成了地方豪强的坐大，尤其是靠近山海，引领“七国之乱”的吴王刘濞格外张扬。汉武帝在建元元年（公元前140年）至元鼎二年（公元前115年），先后开展了五轮币制改革。这些币制改革的目标，官方说法是为了改变币制混乱的局面，但都夹杂了弥补财政赤字，兼有掠夺地方豪强财富的因素。由于动机的复杂性，技术手段的局限性，以及利益集团的顽固性，前四次币制改革均宣告失败。第五次币制改革基本达到目标，其主体成果——“三官五铢钱”在汉朝结束后，还继续沿用了两千年。

2、发展官营经济和抑制民间资本（盐铁专营制度）

作为币制改革的配套政策，汉武帝“招安”山东的煮盐商人东郭咸阳，河南（南阳）的冶铁商人孔仅等人，推行经济体制改革，其措施主要有两个方面：一是发展官营经济，由政府收回盐、铁等资源（注3），禁止民间资本涉入。元鼎二年（公元前115年），在桑弘羊的主持下，在全国设立盐铁官，直接组织生产运输和销售。二是打击投机商人，加上后面进一步推行的缗钱令和告缗制度，ZHENG府在部分行业取得垄断地位，获得巨额收入，并使得非官方的商人和商业被严格控制在非常有限的范围与规模之内。

桑弘羊改革所创立的盐、铁、酒专营机构，称为“三榷”，这是我国最早的“中YANG企业”雏形。

3、算缗令

随着汉武帝时期对匈奴战争等方面开支的不断增加，西汉中YANG财政日益捉襟见肘。为此，桑弘羊主持推行算缗令。算缗令属于财产税，规定商人财产每2000钱（两‘缗’），手工业者财产每4000钱，普通民众每辆车，每艘船（五丈以上）须交税120钱（一‘算’），商业用车的征税额则翻倍（240钱）。

4、告缗令

为确保算缗令的执行力，打击商人群体隐瞒财产以逃税的侥幸心理，汉武帝安排著名酷吏张汤推出了告缗令。告缗令规定，检举揭发商人的偷税漏税行为，一经查实，将没收被举报者的全部财产，并罚戍边一年，同时，将罚没财产的一半奖励给举报者。此举在短时间内造成三大结果：一是国家迅速聚集大量财富，二是普通人找到一夜“暴富”的路子，三是中等以上富人纷纷破产，财产直接清零，还时不时误伤到“中产阶级”，损害了整个商业界的积极性。对于解决西汉财政的紧张状况而言，告缗令算得上短平快的方法，但也在社会上造成了不好的示范效应，促使不少人不再安心于正常的生产经营，而是寄希望于举报甚至告密，整个社会风气急转直下，与“商业契约”有关的国家信用也宣告破产。告缗令最初实施于元鼎三年（公元前114年），结束于元封元年（公元前110年），前后总共仅仅持续了四年，可谓是草草收场。据《史记·平准书》记载，此时的西汉社会，已是“民偷甘食好衣，不事蓄藏之产业”的景象，人人都失去了理想和追求，得过且过。

5、均输法和平准法

告缗令被迫终止后，西汉ZHENG府的财政压力依然存在，稳定市场价格，打击商业投机行为的需要也依然存在，桑弘羊等人系统梳理看了前期各项政策，决定改弦更张，主动适应和利用市场规律，开始推行均输法、平准法。均输法指的是将各地进贡的物品不再直接运送到京城，而是运往缺乏这些商品的地区，并出售，然后在距离更近，价格等方面更具优势的地区采购这些商品，为京城所用。此举有利于降低运费开支，还可以调整不同地区间物价的过大差异。平准法指的是某种货物价格下跌的时候，ZHENG府出面采购和囤积，等到这些货物价格非正常上涨时，再集中抛售。此举有利于稳定市场供求关系，同时有效打击囤积居奇以牟取不正当利益的商人。平准法在粮食购销领域的运用，也有利于帮助农民在饥荒时不至于贱卖土地，防止地主豪强借此兼并土地，这些措施，后世的历次改GE也常常运用。

桑弘羊改GE所创立的均输法和平准法，深入到批发和零售的多个环节，这也是我国“统购统销计划经济体制”的最早发端。

6、桑弘羊改GE的成果和影响

桑弘羊改GE的最大成果就是，为西汉ZHENG府迅速聚集了大量财富，为打击和遏制匈奴奠定了雄厚的物质基础。同时，在客观上抑制了民间资本（商人和地主中的豪强）的膨胀。

但无法忽视的是，桑弘羊的改GE始终未能超越贯穿于我国整个古代的治乱兴衰规律，最后还是被土地兼并与豪强崛起给反扑，并因此造成西汉的覆亡。与民争利的体制，损害了市场的正常运行，ZHENG府过于轻易掌握资源，则助长了穷兵黩武和财政开支无度。在汉武帝执政后期，这些负面因素愈发明显，整个经济持续衰退，综合国力不断下降。

桑弘羊改GE时期，官营手工业空前发展。汉朝中YANG政FU（不含‘内朝’）的体制，主要为“三公九卿”，“三公”包括总管军事的太尉，总管监察的御史大夫，以及总管行政事务，协助皇帝作出决策（注4）的丞相。丞相之下为“九卿”，其中治粟内史总管财政，而少府则是总理征收山海池泽的税赋，管理皇室的财产和手工业等（注5）。少府在管理皇室和贵族使用的手工业品的制造时，基本上不考虑成本收益因素，只求精巧，只求高高在上的使用者们满意，于是花费无数，浪费严重，还伴有大量中饱私囊的问题。少府和大农令在各地的分支机构还负责管理军用手工业品的制造，与前面的情况相同，这些机构也是充满了官僚主义和贪污盗窃等问题，而产品质量一直都上不去。

三、对今天的启示

1、计划与市场的分工和边界

桑弘羊经济政策的主要特点是：国家直接掌握经济命脉，为完成财政（税收）目标而不惜与民争利，以官营资本为主导，挤压民间资本的发展空间，试图通过直接参与经济运行来实现对经济的控制。

理论上来看，强大的、高度统一的国家有利于市场流通，也有利于“集体利益”的实现，从这个角度来看，在具体治理方面，做一些“权力”委托与让渡，有一定的合理性。但公权力的扩张，必须掌握好“度”，不能为了追求所谓的“盛世”，而过多甚至是不必要地损害到普通民众的利益，甚至穷兵黩武，加重徭役，让公权力不合规，不合理地侵入到私权力领域。凡是出现这些情况，都不能称作正确的、合适的选择。需要认识到的是，所谓的“盛世”、“繁华”和“武功”之下，普通民众的幸福感、获得感如果没有得到明显提升，就更像是满足上层和个别利益集团的私欲了。

官营经济无法回避的问题主要有两点：一是经营管理模式的僵化，常常会染上行政机关的作风，而缺少市场的活力和创造力。二是官商不分，裁判员和运动员合一，垄断又缺乏有效制约，则容易造成腐败。桑弘羊改革的中后期，就有不少官僚士大夫指出，官营机构出产的铁器和食盐质量低，价格高，还存在强买强卖的行为，不仅破坏了正常的市场运行，也影响了农业生产和民众生活，有农民只能徒手耕田，另有大量民众不得不“淡食”。桑弘羊推行盐铁专营政策的过程中，新提拔的盐铁业官员有不少曾经是盐铁业大商人，单纯就技术而言，这些人具有丰富的实践经验。但是就职业操守来看，商人重利的习惯，使得这些人在掌握了一定权力后，屡屡“乘公家之车，谋私人之利”，连桑弘羊本人也不得不承认：“吏或不良，禁令不行，故民烦苦之。”愈发官僚化的盐铁业管理者，也不再像之前那样，为逐利而用心管理和积极改进技术，反倒是放松了现场监督的职责，将更多精力转向“朝觐”、“述职”等事务上，甚至连专营店的日常开门都不能确定了。有史料表明，桑弘羊创造的官营体制下，一是增加的财政收入并不是建立在经济发展的基础上，而是主要依靠与民争利，实际上是在破坏正常的经济发展和技术进步。二是在看起来牢不可破的官营体制中，一直存在着大量的潜规则，通过利用这些潜规则，新贵替代了原有的豪强，利益还是落入了少数人口袋。三是保障百姓用度这个极其重要的目标也没有实现，正如上段所说，官商作风和低效生产反而损害了消费者的利益。

实际上，桑弘羊的改革进展到均输法、平准法颁布的阶段，西汉ZHENG府已经主动向市场经济“屈服”，开始积极顺应市场规律。等到桑弘羊身死，掌权的霍光进一步回归到自由经济的路线上，以便恢复经济，与民休养生息。

任何所谓的“ZHI度优越性”或“所有制优越性”，都可能是脱离具体实际的空谈。判断体制是否适合，方法是否正确，关键在于能不能真正的解放生产力，提高生产效率。总而言之，要充分尊重市场规律，充分尊重市场在调配资源，促进经济发展和技术进步中的重要作用，大部分时候都要优先运用市场手段，同时将计划和宏观调控手段严格控制在一定范围内，以便发挥其必要作用，并尽可能避免其反应较慢，判断不够客观，管理者与参与者（市场主体）界限不够明晰等方面的负面因素。

部分特殊商品，以及关系到国计民生和国家安全的产品，自然要由国家来主导其生产与调配，但是对于其它商品，就是需要由市场来主导日常调节了。在国家控制模式下，决策和投资速度也许能加快，像是能发挥“集中力量办大事”的优点，但是在某些时候，所谓“专家”的意见，以及非技术领域外行的“MIN主”投票结果，并不一定能保证决策的科学性。如果在发展速度方面能够牺牲一点，便有可能避免完工后“一年一小修，三年一大修”的后果，反倒是有利于节约社会的总成本。如果在“政绩”方面能够减少一些追求，便有可能防止出现在更长期才能暴露出来的问题。这就是有些发达国家看起来比较繁琐，比较缓慢的讨论和决策机制，不一定能保证多大的善，却能确保避免更大的恶的原因。

有学者认为，桑弘羊改GE的思想是“国进民退”。运用JI权体制来维护国家统一和确保对外战争的胜利，有一定的合理性，但需要注意防范腐败，同时需要注意效率降低的副作用，而不能够简单的看国家控制多少，还是民间占有多少。

从夏朝到汉朝，除了中间秦朝的十几年，中YANG政权对整个国家的控制都是相对松散的。网上有观点认为，西汉初年所奉行的“黄老学说”，“无为而治”，助长了过度自由化的体制和风气。然而，桑弘羊的改革表明，管的过细，管的太死，并不利于市场机制良好地发挥作用，也不利于市场主体和官大民众发挥各自的能动性。因此，还是要坚持开放的态度，而不能内外部压力越大，就越发保守。汉武帝晚年的悲剧（矛盾激化，国力衰退），也是从一个侧面证明了这个道理。

2、须警惕打着推进或是支持改GE旗号的小人

桑弘羊改GE的过程中，有一些现象和细节是值得注意的。比如在算缗令颁布后，一位叫做卜式的人（先前通过牧羊致富）主动上书汉武帝，“自愿”捐出一半家产，后来，又专门捐出20万钱用于救灾。汉武帝很是欣慰，认为此人是商人中的典范，给予很高的官职。后来，位列三公（时任‘御史大夫’）的卜式开始倾轧桑弘羊，指使其同党——孔仅上书，抨击桑弘羊的专营政策和税制。但汉武帝很快摸清了情况，并查出背后的指使者，于是，卜式立即被贬官。

由此可见，有些时候，说的和做的不一定相同，而表面上说的与内心深处想的也可能完全相反。有不少打着改GE旗号的人，自称是改GE的大力推动者，但这些人却可能是借着所谓的“改GE”，行不轨之事，甚至是为了实现自己的私利和私欲。这些人的隐蔽性和危害性，都是需要仔细分辨的。

一千多年后（北宋熙宁二年-公元1069年，至元丰八年-公元1085年），王安石的变法过程中，改GE派阵营中就混入了许多别有用心的小人，比如吕惠卿、蔡京之流，都是贪婪的小人，至少在个人品质方面有着严重问题，这些人直接败坏了王安石变法的名声，也毁掉了整个变法事业。

3、改GE的复杂性与残酷性无法忽视

改GE是非常复杂的事业，其中的博弈与斗争，其残酷性也是无法忽视的。桑弘羊之前，辅佐汉景帝的晁错，辅佐汉武帝的主父偃，都成为了皇帝权谋的牺牲品。这些皇帝为了逃避自己的责任，以及暂时缓和利益集团之间的矛盾，将改GE的实践者或具体推动者予以灭族，但其实仔细思考都能够明白，改GE过程中，通常都是最高层的决策者才能够起到了关键性作用。

四、结语

桑弘羊的改GE，可以被看作是“类似国家垄断资本主义”（注6）的一次猛烈冲锋，但这种尝试，因为其本身违背了经济规律和市场规律，从一开始便注定了失败的结局。桑弘羊的改GE，没有给广大民众带来可以共享的成果，而更为遗憾的是，在桑弘羊改GE的废墟之上，地主豪强们开始弹冠相庆，这一利益集团的强势崛起，成为西汉乃至后来重新建立的东汉最终覆亡的共同原因。

征和四年（公元前89年），桑弘羊改GE的最高支持者和参与推动者——汉武帝发布《轮台罪己诏》，实际上放弃了桑弘羊的路线。就这份诏书所表现出的态度来看，不乏有无奈的成分，但却是停止和开始收缩公权力的扩张，开始减少国家干预，放松ZHENG府管制。始元六年（公元前81年）二月，汉武帝已不在，继位的汉昭帝在外戚霍光（任大司马、大将军）的操纵下，召开“盐铁会议”，对汉武帝时期的各项政策开展分析、评价。尚在其位（时任御史大夫）但已失去庇护的桑弘羊，成为众矢之的。霍光借“贤良文学”（注7）这个群体之手，打着儒家（道义）的旗帜，将更倾向于法家（功利主义）桑弘羊在舆论上彻底打倒（注8）。同年七月，酒类专卖和部分地区的铁器专卖政策被废除。次年，桑弘羊被指控参与谋反（注9），身死而事终。

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注1：西汉初期，国家对盐铁资源，甚至可以用于铸造货币的铜资源的控制，都是相对宽松的。汉景帝时期，七王之乱的“带头大哥”——吴王刘濞，就在自己的诸侯国内煮盐、铸钱，财政方面比中YANG还要阔绰。

注2：七王之乱时，经叛军联络的匈奴也一度威胁要侵入中原，此时西汉军队尚不具备与匈奴面对面作战的物质基础和军事技术能力。

注3：汉武帝之前，盐铁业多为“包商”制，即ZHENG府仅仅在名义上保留对盐铁矿区的所有权，并将开发权和收益包租给民间商户，ZHENG府不管具体的生产和流通，只是按产量或是定量抽取租税。

注4：西汉初年，丞相拥有较大权力。当时，皇帝仅仅是作出大的决策，而不涉及具体行政管理，丞相是真正的行政机关最高首长。

注5：少府除了征收山海池泽的税赋，管理皇室的财产和手工业等职责外，还兼理皇族的饮食起居。

注6：严格意义上来说，“国家垄断资本主义”仅出现在资本主义（帝国主义阶段）和社会主义这两种形态下。此处借用这个概念，做一个比喻，主要是强调桑弘羊改革的这些特征：1、国家政权对市场主体（企业）的强有力控制。2、资本高度集中，生产高度集中，在部分主要产业或是对整个经济有着较强决定性作用的产业中产生了占据支配地位的垄断组织。2、产业垄断组织与金融寡头相结合（均输法和平准法），阻碍了正常的市场竞争。

注7：汉朝选官主要采用“察举”制度。根据皇帝诏书的要求，由中央ZHENG府高级官僚和地方大员（一般为郡守级别）们举荐的擅长儒家经学，品质贤良，具有一定管理和治理能力的人，称为“贤良方正”或“贤良文学”，经皇帝主持的一轮或几轮“面试”，按表现状况分别安排不同的官职。

注8：桑弘羊与霍光的斗争，不能简单的看作是义利之争，或是儒法之争，在很大程度上，仍然是统治集团内部的争权夺利和利益分配之争。霍光倒台后，亲政的汉宣帝为解决财政问题，部分恢复了桑弘羊时期的政策，并强调：“吾家自有制度，霸王道杂之。”这句话被记入班固的《汉书》，体现了立法并重，儒法结合的导向。

注9：谋反的是燕王刘旦，以及汉武帝托孤重臣之一上官桀（此时，汉武帝托孤的五位顾命大臣，金日磾已去世，田千秋是个置身事外，从来都没有意见的老好人，上官桀则是个头脑较为简单的武夫）。霍光为独揽大权，指使将桑弘羊卷入其中，以便诛杀。

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