为应对新冠肺炎疫情，2020年中国出台了力度空前的财政政策来托底经济，其中就包括8.51万亿元政府新增举债和2.5万亿元减税降费政策，这些积极财政政策有力地促进了经济复苏，支持“六稳”“六保”。

随着国内疫情得到控制，经济复苏势头强劲，2021年财政政策走向备受市场关注。

多位专家分析，从当前的经济社会形势来看，2021年财政政策不会延续今年的应急、非常态策略，财政政策将回归正常化。财政政策积极取向依然保持不变，但力度较今年会有所降低。不会再发行抗疫特别国债。在继续实施好现有的减税降费政策下，不会出台新的大规模减税降费新政。财政赤字率从今年的3.6%以上降至3%左右。地方政府专项债券规模也会低于今年的3.75万亿元，可能在3万亿元左右。

财政政策大概率回归常态

今年初突如其来的疫情对中国经济社会造成前所未有的冲击，为此积极财政政策加大逆周期调节力度，出台一系列举措来对冲疫情影响。

其中，为了对冲企业经营困难，今年出台了力度空前的2.5万亿元减税降费政策，减轻企业负担。为了缓解财政收支矛盾，提振市场信心，财政赤字规模增至3.76万亿元，赤字率首次突破3%，达到3.6%以上。为了对冲经济下行压力，增加政府投资，首次发行1万亿元抗疫特别国债，并将地方政府专项债券规模提至3.75万亿元。

开源证券首席经济学家赵伟认为，为应对疫情，2020年我国出台了大规模的财政托底举措。这些举措更多是应急之策，并非常态。后疫情时期，政策“退潮”乃大势所趋，从“加”杠杆到“稳”杠杆，重心重回“调结构”“防风险”。疫情期间的托底政策，导致实体杠杆率大幅提升，债务风险进一步累积。伴随经济逐步修复，政策“退潮”已然开始，5月以来打击资金空转，地产调控“三条红线”，以及频繁提及的“防风险”、“稳”杠杆等，政策逐步回归“常态”，财政政策亦是如此。

“今年财政政策是应对百年一遇疫情出台的对冲性、应急性举措，如果疫情能够像现在一样得到控制，明年财政政策应该回归常态，依然保持积极财政政策取向，但力度会比今年要小。”中国政法大学教授施正文表示。

财政部原部长楼继伟近期公开表示，随着疫情得到控制，中国经济复苏走在前列，财政政策和货币政策都有退出的要求。但财政政策一般偏中期性，退出需要的时间比较长。（积极）财政政策可能还要维持，但明年扩张力度当然会小一点。

“2021年财政政策需要考虑经济恢复情况，目前来看疫情防控取得明显成效，今年经济增速有望增长2%，因此积极财政政策要考虑回归到一个常规状态。”一位资深财税专家表示。

赤字率将低于今年

疫情对财政收入冲击较大，叠加今年大规模减税降费带来的收入大幅减少，以及落实“六稳”“六保”政策下刚性支出大幅增加，财政收支矛盾加剧。

为了对冲疫情影响，今年中央进一步扩大财政赤字规模，达到3.76万亿元，比上一年增加1万亿元。（名义）财政赤字率也因此从上一年2.8%扩大至3.6%以上。这是我国历史上（名义）财政赤字率首次突破3%。

施正文分析，由于今年财政收入基数低，明年财政收入将有明显增长，而明年也不会出台大规模减税降费新政，因此赤字规模可能有所下降，财政赤字率或在3%左右。

赵伟认为，今年3.6%的赤字率是特殊时期的特殊政策，明年伴随政策“退潮”，这些“特殊举措”或相应调整。中性情境下，财政赤字率可能回落至3%左右。

中国首席经济学家论坛理事汪涛预计，明年财政政策会有所收紧，回归正常化。2021年官方赤字率将从3.7%降到3%。中金公司预计，2021年财政政策仍需发力，预计财政赤字率可能在3.3％左右

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，明年应该继续推行积极财政政策，并保持力度基本稳定。明年财政赤字率不会超过4%，并保持灵活度，根据情况适时调整。

特别国债退出，专项债规模缩减

为了应对疫情，今年我国发行了1万亿元抗疫特别国债，这笔资金全部转给基层市县政府使用，用于基础设施建设或抗疫相关具体项目。2021年还会继续发行抗疫特别国债吗？

多位专家均认为，随着疫情得到控制，财政政策回归常态，2021年预计不会再发行抗疫特别国债。

为了增加政府投资，2020年地方政府新增专项债券高达3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，同比增长43%。专项债按照“资金跟着项目走”的原则，分配给地方统筹使用，重点投向国家支持的、有资产收益保障的基础设施建设项目。

赵伟分析，伴随地方债大幅扩容，地方债务率飙升，已接近财政部此前拟定的100%预警线，意味着2021年地方债大幅扩张难以为继。中性情境下，专项债规模或在3万亿元左右。

汪涛认为，随着经济增长的反弹，预计政府对基建项目融资的显性支持力度可能会有所减弱。明年地方政府专项债的新增额度可能从今年的3.75万亿元下降到3万亿元左右。

根据财政部数据，2019年底我国地方政府债务余额21.31万亿元，地方政府债务率为82.9%，低于国际通行的100%至120%警戒标准。

而为了应对疫情冲击，地方举债规模大幅增长，截至今年10月末，全国地方政府债务余额约25.8万亿元，控制在全国人大批准的限额之内。

财政部官员曾公开表示，地方政府债务率很可能于今年年底进入国际通行的100%-120%警戒区间，政府债务风险正在逐渐增大。需要科学确定地方政府最优举债规模，既发挥政府债券促进扩大有效投资和经济社会发展作用，又确保不出现系统性风险。

今年为应对疫情，我国出台了超预期的2.5万亿元减税降费政策，“十三五”时期我国减税降费规模达到7.6万亿元，超过2009年全国财政收入。2021年还会继续出台大规模减税降费政策吗？

施正文认为，预计明年还是继续执行当前减税降费政策，不会出台新的大规模减税降费政策，因为相关政策已经持续多年，空间比较小。不过明年可能会出台一些小规模结构性减税降费举措，针对小微企业、战略性新兴产业等。

杨志勇也认为，明年在减税降费政策上基本上维持现有的做法，因为必须考虑政府财力正常运行的需要。

赵伟表示，今年2.5万亿元减税降费政策普遍在年中或年底到期，预计2021年减税降费总规模可能较2020年明显减少。

上述资深财税专家认为，2021年财政政策在回归常态的同时，也会保持一定的灵活性，对国际国内出现突发事件，拿出相应政策工具来应对。

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