2021年2月21日，一年一度的中央一号文件发布，今年的一号文件意义尤其重大，对农村工作作出了基本路线调整，“乡村振兴”正式替代“脱贫攻坚”成为农村改革新的战略方针，文件提出“民族要复兴，乡村必振兴”。自2018年1月十九大首次提出“乡村振兴”战略，2018年2月国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，2018年9月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，至2021年“三农”工作重心才最终完成历史性转移，“脱贫攻坚”战略宣告全面胜利。

紧接着，2月25日，“国家乡村振兴局”挂牌成立，替代存在了34年的“国务院扶贫开发领导小组办公室”；4月29日，《中华人民共和国乡村振兴促进法》由人大常委会通过并发布，自2021年6月1日起施行。中国农村改革和农业工作自此开启崭新的起点，步入新的时代。乡村振兴为什么如此重要，需要专门立法？其与以往的农村战略有什么不同？为什么说乡村振兴揭开了中国农村改革新的篇章？笔者带着以上疑问对“乡村振兴”新战略进行了一番探究。

一、“乡村振兴”战略新在哪

（一）“乡村振兴”战略的重大突破

“乡村振兴”战略最大的突破在于打破了长期以来的城乡二元格局思维，这也是乡村振兴战略最大的历史进步，以往的发展战略始终以城市为主，资源优先向城市集中，各种利益的分配也更倾向于城市，甚至牺牲农村支持城市的发展，导致城乡差距不断拉大，在城市推进市场化改革的同时，农村依然以行政手段为主进行资源配置，使得农村的治理体制及农业生产效率越来越落后于时代，“三农”已经成为经济社会发展最明显的短板，现代化建设中最薄弱的环节，严重阻碍了改革的进程。

乡村振兴战略明确提出乡村振兴和新型城镇化双轮驱动的发展路线，从城乡融合发展和优化乡村内部生产生活生态空间两个方面，明确了国家经济社会发展过程中乡村的新定位，提出了重塑城乡关系、促进农村全面进步的新路径和新要求，乡村不再被排除在改革之外，也不再是城市的附属，乡村与城市成为新阶段改革重要的两极，社会资源也不再单向从乡村流入城市，而是按照市场化原则在城乡间平等流转。

（二）“乡村振兴”与“新型城镇化”的关系

以往的发展路线，城镇化往往是以牺牲乡村为代价，二者是此消彼长的对立关系，城镇化往往意味着城市扩张侵夺农村的资源，农村劳动力供给城市，城市扩张征收农村土地，农村人口市民化等，这种重城轻乡的发展路线的结果就是，中国城市化高速发展不断加大城市繁荣和乡村衰败间的距离。

乡村振兴提出的与新型城镇化双轮驱动发展路线则是将农村与城市视为利益共同体，强调城乡融合发展，主要表现为两方面的内容：

1、以城镇化促进乡村发展

城镇化主要就是指农业人口从农村土地上转移出来，进入各类城镇打工就业、甚至定居，农村人口的减少首先会使农村人均资源占有率提高，特别是人均土地资源占有率提高，使得农村人均农业收入增加，人均土地占有率的提高也有利于形成农业规模经营，便于农业现代化要素的投入，从而更大程度的提高农业生产效率，增加农业收入；其次农村人口减少也会减少农村建设用地的需求，闲置的大量农村集体建设用地资源可以通过城镇化或非农化得到更有效的利用；第三，城镇化也使得城镇吸纳非农就业的能力不断增强，农民人均可支配收入中工资性收入占比会越来越高，农民的收入结构将更为优化；第四，农村人口减少，城镇人口增加，会加大对农产品商品化的需求，并根据城市居民多元化的需求，刺激农业调整经营结构，进而增加农民的农业经营收入。

2、乡村内部非农化发展

城镇化除了农业人口向城镇转移，还包括农村内部就地非农化实现农业人口非农就业转移。主要是指以农村集体土地承接非农产业，带动农村非农就业。《土地管理法》使得农村集体土地入市合法化，一般的理解是指农村集体土地参与城市建设，纳入城镇化轨道，但实际上还有一种途径，是在符合规划和环保规定的前提下，充分利用乡村集体土地资源发展乡镇非农产业，以小面积、低成本的土地来招商引资，让产业在空间布局上向范围更大、成本更低的农村靠拢，把一部分中小规模企业配置在农村，实现乡村的非农化发展，带动农民的就地非农就业。

二、如何“乡村振兴”

在这个时点提出乡村振兴战略，一方面是脱贫攻坚的全面完成，更重要的是深化改革到这个阶段已经在法制建设上取得了重大进展，已经具备了推进乡村振兴的制度基础，其中最主要的是2021年1月1日实施的《民法典》和2020年1月1日施行的《土地管理法（修订案）》，民法典明确了农村集体经济组织的民事主体资格，对集体经济组织所有权及他物权进行了全面的规范，土地管理法对集体所有土地的使用、征用、流转、入市等根本性问题进行了确认，以上基本法的颁布有力的保障了农村产权制度的建立和新一轮土地改革的顺利开展，是乡村振兴战略得以施行的坚实基础。

（一）乡村振兴的基础：要素市场化配置

乡村振兴战略的最大突破就是打破城乡的二元结构，在农村推进市场化改革，使要素在城乡间的平等流转，拉平城乡之间的巨大差距，实现整体现代化，其中最根本的要素就是人、地和钱。

1、打破城乡二元结构的社会保障和社会福利制度，建立城乡平等、统一开放的劳动力市场。

首先是打破二元户籍制度，这项改革早在2014年已经开始推进，2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，到2016年已有31个省出台了户改方案，取消二元户籍制度使得城乡人口能够获得平等的社会资源。

其次是要在取消城乡二元户籍制度的基础上建立覆盖城乡的社会保障体系，完善农村养老保险和医疗保险制度，推进社会保险城乡统筹。2014年将新农保和城居保整合为统一的城乡居民基本养老保险制度，2016年开始将城镇居民医保和新农合整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度，目前城乡养老和医保制度建设稳步推进，参保人数不断增加，基金收支规模不断扩大。

第三是提升农村的基础设施和基本公共服务水平，加快推进城市交通、信息、供电、供排水、供气、供热、环卫、消防等基础设施向农村延伸、向农村覆盖，逐步推进城乡在教育、医疗、社会保障、社会救助、养老等公共服务的一体化。

最后是建立农民工与城镇职工平等的就业制度，消除就业歧视，推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场，缩小城乡收入差距。

2、推进新一轮农村土地改革，完善农村集体所有土地制度。

首先必须明晰农村集体所有土地产权。要严格按照《民法典》的规定对农村土地集体所有制的产权性质予以明确，农村集体所有制是一种特殊的集体组织成员财产共有制度，不同于一般民法规定的共同共有或按份共有，不能分配给每个集体组织成员个人，代表集体组织全体成员行使所有权的农村集体经济组织或村民委员会、村民小组等机构及机构成员必须按农村集体组织民主决策行使土地所有权，不能够侵害集体组织成员的权益。

其次是对农村集体所有土地进行的三项重要改革。

一是“三权分置”下的市场化流转。“三权分置”是十八大以来农村土地改革的核心内容之一，是促进农村规模化现代化生产重要的底层制度基础，将土地承包经营权再行分为承包权和经营权，可以进一步激活土地使用权的流转，便于将零碎的土地集中起来进行大规模机械化生产，提高土地的使用效率，三权分置下市场化流转的关键在于对集体土地所有权、集体经济组织成员土地承包权和土地经营权三权明确的界定和保护，此次民法典加入了“三权分置”的相关规定，明确了法律对土地经营权的认可和保护，理顺了三权的关系，为接下来三权分置下市场化流转改革的深入和具体落实提供了法律保障。

二是宅基地制度改革。很遗憾《民法典》和《土地管理法》都没有在宅基地制度上有实质性的突破，目前的宅基地制度严重落后于市场经济的要求，其改革进程最为滞后，仍然延续着计划经济思维的配给制，一方面，农民对宅基地享有依成员资格无偿取得的分配权、占有权和房屋所有权，只要是集体成员，成家立户时，都可以分得一块宅基地；另一方面，整个乡村的宅基地不可交易，农民没有收益权、出租权、抵押权和转让权，使用效率低下，且几乎没有经济价值，是对农村土地资源的巨大浪费。但是由于宅基地制度关系到农民的生存问题，与农民的集体经济组织成员资格认定紧密联系，事关农民重要基本民事权利，其社会价值远远大于经济价值，在相关制度改革没有到位的前提下，擅自进行宅基地有偿使用、交易流转等改革，极易导致社会动荡和矛盾激化，因此决策层对宅基地制度改革非常谨慎，目前还处于试点探索阶段， 2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，由农业农村部农村合作经济指导司指导各地有序开展宅基地制度改革试点指导评估工作。

三是农村集体经营性建设用地入市。《土地管理法》规定农村集体经营性建设用地入市的内容，是对长期以来城乡建设用地二元分化制度的一大突破，解除了农村集体经营性建设用地入市的限制，并且明确了入市的条件，实现了城乡建设用地的同地同权，平等入市、公平竞争，极大的激活了农村建设用地的潜在价值。

3、鼓励多种乡村振兴投融资模式。

资本是推动乡村振兴的动力源，自一号文件后，多份乡村振兴相关政策法规文件都有鼓励多种投融资模式支持乡村振兴战略的内容，主要有以下合规模式：

一是政府性资金投入。主要有：财政资金，政策要求财政资金向农业农村倾斜，包括一般公共预算和土地出让收入；政府债券，包括一般债和专项债；政府性融资担保。

二是私募基金。主要有：政府引导类基金，如乡村振兴基金、专项基金等；社会资本设立的各类投资于农村农业发展的基金。

三是金融机构贷款。主要有：政策性贷款、各类商业银行贷款。

四是发行债券或资产证券化产品。

五是股权融资。主要有：农民或农村经济组织入股，与社会资本合资合作经营；涉农企业股权融资、上市或挂牌。

六是农村农业基础设施建设融资。主要有：PPP模式吸引社会资本参与；片区整体开发模式。

具体文件规定梳理见下表：

《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》国务院2021年1月4日

1、私募基金。发挥财政投入引领作用，支持以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展。

2、财政资金。继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域。中央预算内投资进一步向农业农村倾斜。

3、一般债和专项债。支持地方政府发行一般债券和专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动。

4、贷款体系产品。县域金融机构支农支小再贷款、新型农业经营主体和农村新产业新业态，增加首贷、信用贷、农户小额信用贷款、保单质押贷款、农机具和大棚设施抵押贷款业务、基建中长期信贷。

5、土地出让收入。制定落实提高土地出让收益用于农业农村比例考核办法，确保按规定提高用于农业农村的比例。

《乡村振兴促进法》全国人大常委会2021年4月29日

1、专项基金：县级以上人民政府设立的相关专项资金、基金应当按照规定加强对乡村振兴的支持。

2、乡村振兴基金：国家支持以市场化方式设立乡村振兴基金，重点支持乡村产业发展和公共基础设施建设。

3、政府性融资担保：国家综合运用财政、金融等政策措施，完善政府性融资担保机制，依法完善乡村资产抵押担保权能，改进、加强乡村振兴的金融支持和服务。财政出资设立的农业信贷担保机构应当主要为从事农业生产和与农业生产直接相关的经营主体服务。

4、股权融资：涉农企业股权融资，

5、债券融资：发展并规范债券市场，促进涉农企业利用多种方式融资。

6、政策性贷款：金融机构应当在业务范围内为乡村振兴提供信贷支持和其他金融服务，加大对乡村振兴的支持力度。

7、商业银行贷款：商业银行应当结合自身职能定位和业务优势，创新金融产品和服务模式，扩大基础金融服务覆盖面，增加对农民和农业经营主体的信贷规模，为乡村振兴提供金融服务。农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等农村中小金融机构应当主要为本地农业农村农民服务，当年新增可贷资金主要用于当地农业农村发展。

《关于金融支持新型农业经营主体发展的意见（银发〔2021〕133号）》央行、中央农办、农业农村部、财政部、银保监会、证监会2021年5月25日

1、贷款类产品。银行业金融机构要为符合条件的新型农业经营主体提供免担保的信用贷款支持、积极推广农村承包土地的经营权抵押贷款、积极开展新型农业经营主体“首贷”、无还本续贷业务。

2、债务融资工具。支持优质农业产业化龙头企业发行非金融企业债务融资工具，募集资金用于支持新型农业经营主体等涉农领域发展。鼓励地方建立完善新型农业经营主体发债项目库，强化培育辅导，推动更多优质企业在银行间债券市场和交易所债券市场融资。

3、基金、PPP、股权上市融资。支持各类社会资本在依法合规前提下，通过注资、入股、人才和技术支持等方式，支持新型农业经营主体发展。支持符合条件的涉农企业在主板、中小板、创业板、科创板及新三板等上市和挂牌融资。

4、供应链金融产品。创新订单、仓单、存货、应收账款融资等供应链金融产品。

《关于印发〈社会资本投资农业农村指引（2021年）〉的通知（农办计财〔2021〕15号）》农村农业部、国家乡村振兴局综合司2021年5月7日

1、PPP模式。创新政府和社会资本合作模式。鼓励信贷、保险机构加大金融产品和服务创新力度，配合财政支持农业农村重大项目实施，加大投贷联动、投贷保贴一体化等投融资模式探索力度。积极探索农业农村领域有稳定收益的公益性项 目，推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施路径和机制，让社会资本投资可预期、有回报、能持续，依法合规、有序推进政府和社会资本合作。鼓励各级农业农村部门按照农业领域政府和社会资本合作相关文件要求，对本地区农业投资项目进行系统性梳理，筛选并培育适于采取PPP模式的乡村振兴项目，优先支持农业农村基础设施建设等有一定收益的公益性项目。

2、资产证券化。鼓励社会资本探索通过资产证券化、股权转让等方式，盘活项目存量资产，丰富资本进入退出渠道。

3、乡村振兴基金。各地要结合当地发展实际，推动设立政府资金引导、金融机构大力支持、社会资本广泛参与、市场化运作的乡村振兴基金。鼓励有实力的社会资本结合地方农业产业发展和投资情况规范有序设立产业投资基金。充分发挥农业农村部门的行业优势，积极稳妥推进基金项目储备、项目推介等工作，鼓励相关基金通过直接股权投资和设立子基金等方式，充分发挥在乡村振兴产业发展、基础设施建设等方面的引导和资金撬动作用。

4、片区开发融资：探索区域整体开发模式。支持有实力的社会资本在符合法律法规和相关规划、尊重农民意愿的前提下，因地制宜探索区域整体开发模式，统筹乡村基础设施和公共服务建设、高标准农田建设、集中连片水产健康养殖示范建设、产业融合发展等进行整体化投资，建立完善合理的利益分配机制，为当地农业农村发展提供区域性、系统性解决方案，促进农业提质增效，带动农村人居环境显著改善、农民收入持续提升，实现社会资本与农户互惠共赢。

5、农民入股形式吸引社会资本：鼓励农民以土地经营权、水域滩涂、劳动、技术等入股，支持农村集体经济组织通过股份合作、租赁等形式，参与村庄基础设施建设、农村人居环境整治和产业融合发展。鼓励社会资本采用“农民+合作社+龙头企业”“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等利益联结方式，与农民建立稳定合作关系、形成稳定利益共同体，做大做强新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，提升小农户生产经营能力和组织化程度，让社会资本和农民共享发展成果。  

（二）乡村振兴的核心：产业发展

要实现乡村振兴与新型城镇化双轮驱动，乡村就必须成为独立的发展主体，不能再向以往一样只是作为城市的附庸而存在，而要与城市并驾齐驱共同发展，核心就是要独立发展乡村产业，乡村要实现真正的振兴，不能将希望寄托在城市的的反哺上，其核心是乡村的产业发展。

目前乡村衰落主要原因就是缺乏产业的支撑，产业过于单一，大部分地区只是围绕着单一的粮食生产来展开，农民就业岗位少、收入低，导致劳动力只能单向流入城市，青壮年进城打工，村里留下空巢老人和留守儿童，很多地区出现“空心村”的情况，人口的流失又进一步加剧土地的荒芜和乡村经济的凋敝，形成恶性循环。要从根本上实现乡村经济的正循环，立足点就是发展乡村产业。

1、优化乡村产业结构。发展乡村产业不能是城市产业政策的简单复制，更不应该成为承接城市淘汰产业的第二梯队，乡村产业应该有自己合理的产业结构：

首先必须坚持不动摇的保障第一产业—农业的发展。农业是立国之本，也是农村的核心产业，无论何时这一点都不会改变。其中粮食又是农业发展的重中之重，对于一个拥有14亿人口的大国来说，确保粮食安全不仅是经济问题更是政治问题，在确保粮食产量的基础上发展蔬菜、水果、花卉等经济作物的种植，发展林、牧、渔等生产。

其次是在第一产业基础上发展二三产业，实现一二三产业的融合。这里可以分为纵向融合和横向融合两个路径：

所谓纵向融合，是指围绕农业生产，完善农业产业链条，涵盖农业生产的产前、产中、产后的各个环节。例如种植业，产前须做好选种，产中须投入高科技提高种植物的含量和品质，保护生态，产后为了增加产品的附加值，还需要进行精深的加工，之后还有物流运输、销售、品牌打造、宣传等各个环节。以农业生产链为纽带实现一二三产业的融合。

所谓横向融合，是指在确保农业发展的基础上，横向扩展乡村产业业态，例如发展农村休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业新业态，丰富和完善乡村的产业结构，实现一二三产业的融合。

根据中央一号文件的要求，构建现代乡村产业体系，主要包括“打造农业全产业链”，“开发休闲农业和乡村旅游精品线路”，“推进农村一二三产业融合发展示范园和科技示范园区建设”。

2、提高农村农业生产的现代化水平，提高生产率，保护环境，推进乡村绿色发展。我国农业主要还是以家庭为单位的小规模生产为主，生产效率低下，现代化程度不高，科技含量低，不注重生态保护，农产品优质化标准化水平低，国际竞争力弱，而且农产品生产与销售的市场化程度都不高。发展农业必须改变小农生产模式，推动机械化大生产，改进产品的质量，提高市场化程度，增强市场竞争力，实现生态友好型可持续发展。

3、因地制宜发展当地特色产业。我国幅员辽阔，各地乡村的资源禀赋和风土人情有很大的差异，发展乡村产业应立足当地独特优势，做好规划，发挥当地优势，做特色产业。防止盲目跟风、照搬照抄，形成“千篇一面”的产业格局。以当前比较火的乡村旅游业为例，各地同质化倾向严重，产品类型和内容缺乏特色，既没有充分利用当地的优势，还造成各地的恶性竞争，是对资源的巨大浪费。

4、让农民更多分享产业增值收益。中央一号文件有一句很不起眼的话“把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益”，夹在大段文件内容中很容易被忽略过去，但实际上这一条非常重要，让农民富裕起来正是乡村振兴的终极目的。而现实中往往是市场主体将农民的土地资源流转过来，只是支付农民土地流转费用，或者市场主体投资的经济体吸收农民作为劳动力只是支付工资，但是经营收益却与农民无关。这种做法仍然是以往的城市对乡村资源进行单方面汲取的思路，并不是真正的产业融合城乡融合，真正的乡村振兴必须保障农民群体的利益，农民群体应作为乡村振兴的参与主体而不仅仅只是提供资源。

但目前我国农村集体经济组织还缺乏强有力的组织能力和代表农民履行所有者权利的能力，分散的农民个体与其他市场主体相比处于弱势地位，缺乏议价能力，进行农村产权制度改革，加强农村集体经济组织建设，保障农村集体经济组织成员权益，完善集体所有资产利益分配机制，是保证农民能够真正获得乡村振兴政策红利的制度保障。

5、乡村振兴的典型案例。对于乡村产业发展，实践中很多地区已经展开了积极的探索，利用政策试点的机遇，基于当地优势，大胆尝试，创新出很多经典的模式，在公众号“城乡一体规划院”的文章《乡村振兴的九种发展模式》中，作者总结了九个乡村振兴战略先行先试示范地区创立的成功模式：

A、“三融合”发展模式—浙江德清模式。包含“产业融合”、“产村融合”和“城乡融合”三个层次。即：通过绿色化转型、数字化提升，拉长特色产业链，实现“产业融合”；通过以产兴村、以村促产，破解产业升级、村庄经营难题，实现“产村融合”；通过改革破壁垒、服务一体化，推动城乡互促共进，实现“城乡融合”。

B、城乡一体化模式—湖南“浔龙河”生态模式。通过推动土地集中流转、环境集中治理、村民集中居住的“三集中”，实现村民的就地城镇化；通过土地改革和混合运营，发展生态、文化、教育、旅游、康养五大产业，推动农民致富增收，逐步实现了乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的发展目标。

C、“七化”发展模式—山东寿光模式。即产业的标准化、园区化、品牌化、职业化、市场化以及乡村宜居化、公共服务均等化。

D、田园综合体发展模式—河北迁西“花乡果巷”模式。推进第一产业现代化发展，农文旅产业融合打造“新六产”乡村发展新业态，实施村容村貌整治，进行科技和教育赋能。

E、产业振兴“抱团发展”模式—辽宁盘锦模式。打造生态品牌、特色产业、“休闲旅游+农业”，升级高科技“5G”农业。

F、全产业链模式—四川崇州“天府良仓”模式。打造“水稻+”产业链，形成农商文旅跨界融合发展模式，水稻种植优化、延伸水稻精深加工业、建设大数据运营平台、打造一体化田园综合体。

G、旅游与农业融合模式—贵州“三变”模式。即资源变资产、资金变股金、农民变股东。成立种植养殖农民合作社和高原湿地生态农业旅游开发公司，将荒山、河流、洞穴、森林、河滩、自然风光和土地等资源量化成集体和村民的资产，再整合闲散资金和财政扶贫资金变成村民和集体的股金，引进经济发达地区企业投入资本和技术，成立村级农民专业合作社，共同开发村庄资源，因地制宜发展村级经济。

H、“党建+”特色模式—安徽省“岳西模式”。党建引领信用村建设，为引入资金注入乡村振兴奠定信用基础，加强与金融机构合作。发展特色产业，打造智慧农村，推进研学旅游项目。

I、“五位一体”模式—河南省“孟津模式”。农旅融合发展，加强新型职业农民和新型经营主体培训，打造乡土文化品牌，改善人居环境，党建引领乡村治理。

分析以上九个典型乡村振兴模式的特点，不难看到他们获得成功的共通点，即提高人、地、钱三要素的利用效率，促进要素市场化流转，以当地优势核心产业为中心，延伸竖向产业链长度，打造一二三产业相融合的横向全产业链，科技赋能提升生产效率，吸引社会资本投入，建设信用基础争取金融机构融资，发展教育培养人才，吸引人口回乡创业，在发展经济的同时改造乡村的基础设施和公共服务，让农民更多分享产业增值收益，实现共同富裕。这些示范地区以实际行动完美的回答了“如何乡村振兴”这个问题。

（三）乡村振兴的切入点：县域融合

中央一号文件提出“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”，这一提法立足于实际，最为经济有效，具备可操作性，将乡村直接与一二线城市进行对接融合并不具有实际的操作性，而县作为乡村和城市最底层最直接的交集，通过县为基本点，统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补。由点及面，以中国数以千计的市县在各自市域或县域范围内实现城乡全面融合，从而最终在国家层面整体实现城乡全面融合是一条现实可行的道路。

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