一、土地使用权抵押概念

根据《担保法》规定，抵押指的是债务人或者第三人不转移对某一特定财产的占有，将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照规定以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。《担保法》所包括的可以抵押的财产包括：

1、抵押人所有的房屋和其它地上定着物。

2、抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产。

3、抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其它地上定着物。

4、抵押人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其它财产。

5、抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。

6、依法可以抵押的其它财产。

接下来将重点讲述可以抵押财产中的第三点，即国有土地使用权。

二、土地使用权抵押常见风险点

1、土地使用权对房屋所有权的限制

《中华人民共和国房地产管理法》第三十一条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”。这就是俗称的“地随房走、房随地走”。如果存在地上定着物，则无论是以房产作抵押还是以房屋占用范围内的土地使用权抵押，都必须坚持“房地一致”的原则，具体表现为由于没有房屋权属证明或者单个抵押一方的价值已经足够等原因，借款方只愿意抵押房屋或只提供土地使用权抵押，不能或不愿同时提供二者合一的抵押，使得此种抵押担保出现法律风险，商品房和商铺例外。

2、超期未开发建设收回风险

《城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权，但是，因不可抗力或者政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发延迟的除外。”因此，在进行土地抵押时，应了解该土地取得时间、目前开工进展情况、是否存在被收回的风险。

3、抵押登记不规范风险

目前，有的地区采用房地统一抵押登记制度，有的采用分开抵押登记制度。例如，在进行土地及地上建筑物（均有证）抵押登记时，有的地区需要同时在土地局和房产局分别进行抵押登记，有的地区则只需要在房产局进行合并抵押登记。此外，在实际操作中会发现，针对部分地上建筑物无证的情况，有的地区只要将地上建筑物一并纳入抵押范围，则可以在土地局一并办理抵押登记，但有的地区只接受有权属证明的财产抵押或者在建工程抵押，但是进行在建工程抵押的相关要求较为严格，因此，一些无证件的地上建筑物很难一并抵押，这就造成了处置的难度。

4、使用权不明或争议瑕疵风险

第一、土地使用权上存在租赁权。法律规定买卖不破租赁，如果初分抵押土地财产时，土地权利上存在土地租赁权利，土地的购买者将会减少或土地价格大打折扣，损害抵押权人利益。

第二、依法被扣押、查封、监管或采取其他诉讼保全措施的国有土地使用权。对于已经被有关机关采取强制措施的土地使用权，因其权利已经或暂时丧失完整性，可能影响后续抵押权的行使，故不能成为抵押物。

第三、土地没有达到开发强度，以该国有土地使用权抵押的，抵押无效。

三、贷前风险防范措施

1、加强对土地取得方式的了解

土地的取得方式包括划拨、出让、拍卖等。目前实际操作中接触较多的土地取得方式为出让，但是存在部分通过划拨方式取得的土地，这类土地在变现时必须补交出让金，这将导致在抵押权实现过程中实际所剩土地价款有限。此外，部分用途的土地使用权进行抵押时，由于其用途较难处置，容易造成抵押风险。《物权法》第三十七条规定“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”属于禁止抵押的财产，但是“其他社会公益设施”属于难以界定的边界范畴，比如铁路用地、街巷用地等，如果将这类土地使用权进行抵押，在抵押权实现时将会造成抵押权人的损失。

2、加强对土地未来规划情况的了解

在进行授信审查时，应该了解每宗土地的土地信息，包括规划用途、地类、权属、地价、土地建筑密度等情况。对拟进行抵押的地块，要了解现状信息、土地权利的限制性条款等。同时，应该重点审查土地目前开工建设情况，谨防超期未开发被政府收回。

3、合理设计授信方案

针对土地使用权抵押，如果土地上有在建工程，最好一并进行在建工程抵押登记，设计授信方案的时候可以参照房地产开发贷款，明确贷款期限、制定合理的还款计划、按照项目开发进度分次提款，例如，可以允许先行提用一定的授信敞口，待地上建筑物可以一并办理在建工程抵押时再行发放剩余敞口。

4、贷后风险防范措施

第一、动态掌握当地土地政策

定期掌握各地指导地价情况，关注土地实际价值以及二级市场交易情况等，避免土地实际价值贬值造成银行债权风险敞口增大情况。同时应关注抵押登记政策变化，目前多地已进行抵押登记中心合并，设立不动产登记中心。抵押权人应了解各地具体的抵押登记政策，避免造成抵押登记不规范无效情况。

第二、定期进行现场走访

加大平行作业走访频率，定期进行现场走访，跟进了解产权证办妥时间，针对设定在建工程抵押担保时，应重点关注对在建工程的持续投入形成的资产是否纳入了抵押资产；在项目实施过程中是否存在完工风险，如发生建设资金出现较大缺口或自有资金不能完全按计划到位、成本大幅超计划增加、抵押主体较大人员变动或项目规划变动较大等情况。

第三、关注抵押人生产经营情况变化

例如企业名称是否发生变更、生产经营情况是否出现恶化等。谨防因企业名称变更，而土地证以及他项权证未进行相应抵押人名称变更而造成抵押登记效力不足等风险隐患。

第四、加强贷后管理手段

在实际操作中，曾出现将土地使用权抵押给第一抵押权人，而之后又将地上建筑物抵押给第二抵押权人，因为贷后管理工作不到位，实际中经常出现抵押人再次抵押情况出现。针对这种情况有两种观点，第一种观点认为，这两个抵押合同都是无效的，因为这两个合同都违反了“房随地走、地随房走”的原则。第二种观点认为抵押人将土地使用权抵押给他人以后，由于土地使用权和地上房屋的不可分离性，意味着他已经将土地之上的房屋抵押给他人，如果以后再将地上建筑物抵押给他人，则此种行为无效，针对这种纠纷情况在处置过程中只能以诉讼方式解决。因此，为了防范相关授信风险事件发生，针对仅采用土地使用权进行抵押的，应严格跟进项目开发进度，一旦在建工程可以办理抵押，应在第一时间通知抵押人配合办理相关抵押工作，后续可以办理产权证时再转为正式房产抵押登记。