本文来自微信公众号"信贷白话（xdbh01）

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先看一个案例。借款人是某省会城市的城乡建设投资公司，是一个授信条件变更项目。上一次报来时，政府购买服务项下的付款责任列入财政预算是前提条件，要在放款前予以落实。这一次申请变更贷款条件，即贷款前两年不付款，由人大常委会出具文件承诺，承诺将支付资金列入从第三年开始的财政预算中。

这有什么问题？

它的问题在于：一个市的人大常委会是否有权力将第三年的财政预算承诺安排出去？这个承诺我们怎么看？在法律上有什么作用？性质是什么？

预算法中，对各个环节在预算编制、批准中的权力，划分是清楚的。政府部门包括财政局、市政府的责任是编制财政预算，年度财政预算批准的权力部门是当地的人民代表大会全体会议，且批准的是当年的预算。人大全体会议每年召开一次，一般年初召开、审议当年的财政预算，由政府向人大全体会议报告当年预算安排情况：预计能收到多少钱，多少用在民生支出、多少用在项目支出，如何执行等等。人大全体会议审议通过后，预算才是有效的。

人大常委会没有权力批准年度预算。它有权力批准预算调整方案。也就是说，当年人大全会已经批准的财政预算，期间由于情况变化，财政预算总额需要调整、重大的项目支出需要调整时，由人大常委会批准。

而政府在预算编制中，既没有批准预算的权力、也没有预算调整的权力，只有预算调剂的权力。即在批准的总预算内，金额不能变化，大的项目也不能变化，但在各项之间有一些小的调剂的时候，如人事费用稍微多一点，项目费用稍微少一点，科研经费稍微多一点，文化经费稍微少一点等等。

为了方便起见，我这里用一张图，说明政府预算编制和批准的流程：

再看前面那个项目，将财政资金安排到三年后的财政预算中，存在两个问题：

一是真正合法有效的预算是经过当年人大全会批准的预算，人大全会只能批准当年的预算，没有权力批准三年以后的预算。这是时间上的错位。

二是预算的批准机构，只能是年度人民代表大会全体会议，人大常委会只有批准预算调整方案的权力。这是权力上的错位。

所以，前面那个项目，人大常委会承诺将项目付费资金列入三年后的预算，它的效力是有问题的。虽然它可以将预算现在就编进中期财政规划中，但是，中期财政规划并不是一个法律效力的文件。（有的项目连中期财政规划也进不了）。

我们知道，政府购买服务是政府采购的一种。采购法中，政府采购分为三种：采购货物、采购工程，采购服务。目前，各地做的政府采购服务项目，多数是将工程和服务结合起来的，这本来就有争议。但无论是工程还是服务，毫无疑问，都是政府采购行为，都受《政府采购法》的约束。《采购法》要求政府无预算不采购，政府采购前必须落实有效的预算，之后才能签署采购合同，否则就是越权违法。这对于银行贷款的风险就是：在某种极端的情况下，因为采购协议签署前没有落实预算，导致采购服务协议无效，而我们的贷款合同是以采购协议为基础的。

这个案例，将“预算资金已经落实，能够列入政府预算”的前提条件推翻，申请变更成：“落实三年以后的预算“，这种前后的变化恰好将当地政府缺乏预算资金、越权承诺的问题非常明显地暴露出来了。

这个案例涉及合法合规性风险、协议有效性风险，这是毫无疑问的。那么，这是否就意味着人大常委会的承诺完全无用？是非法的？也不一定。怎么认识政府或人大的承诺文件？怎样认识有中期财政规划但没有当年财政预算？这些问题我们在以后的讲座中再谈。

这个案例是很奇葩的：开始承诺安排进当年的预算，后来又变化了，说只能从第三年开始列入预算。这种情况不知道大家遇到过没有？

大多数情况可能是我下面要说的情况：政府购买保障房服务项目，购买期限是20年，从建设期第一年开始付款，连续付款20年。这个20年的期限，是根据政府财力安排的。做成10年期的，财政预算可能安排不进去，20年期限长一点，每年的付费资金压力小一些，财政预算能够安排下去。这个问题早期常使我们困惑：第一年的付费资金已经安排进预算了，但第一年的付费只是项目总投资的二十分之一。第一年的预算是合法有效的，但人大全体会议一年一开，当年的全会审议当年的预算，没有权力决定以后年度的预算，而项目的支付期是20年，当年开一次人大全会，这个20年全周期的预算是否也就算落实了？我们应该怎样看待预算安排与支付期限错配的风险？

我谈点个人看法。我认为：第一年的预算已经通过人大会体会议批准，已经落实了，但只是一年的。整个项目期限是20年，期限长，后面的预算安排具有不确定性，但是，考虑到下面六个方面的具体情况，未来预算的落实还算相对可靠：

一、政府财政预算的编制是有依据的。根据《预算法实施细则》，各级政府编制年度预算草案的依据：第一，根据年度经济社会发展目标（如市、县的年度发展目标，中国特色是五年发展规划）。第二，根据中期财政规划（一般是三年的，相当于我们企业的三年现金流量测算）。第三，根据上一年度预算收入情况和本年可用财力的预测情况。第四，根据上一年度预算支出执行情况和本年度支出政策。

二、有法律关系。意思是政府与承接主体签订购买服务协议，根据协议约定支付资金，有法律关系，政府有法定义务，负有法律责任。（是否愿意起诉政府是另外一回事）。

三、有责任主体。政府购买服务不是政府整体来签订协议，是分布在政府的各个职能部门的。政府各个职能部门编制预算是根据本部门、本单位的法定职责、工作任务、事业发展计划、中期规划，来编制的。也就是说，在政府购买服务协议项下，签约的甲方是政府职能部门，该部门签订的政府购买协议，体现了该部门的职责所在，是它的政绩也是它的责任，支付责任的法律关系是清楚的。这个部门每年都要编制部门预算，每年6月30日开始编制下一年度的预算报财政部门审核。那么它每年编制预算、向财政部门争取资金时，一定会将它这个部门的支付责任编制进去、争取列入本级政府的预算，否则影响项目正常运行、影响政府形象，会被起诉等。《采购法》第33条规定：“预算编制部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总”。这个规定得很清楚，规定了各部门的支付责任，在报预算时要列进去。这就叫有责任主体。付不了款它要负责。

四、有承继关系。这是指财政预算虽然是一年一批，当年批当年有效，但它与往年、与上一年、与未来年度不是割裂的，是有承继关系的。《预算法》第32条规定：“各级预算要根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控的总体要求和跨年度预算平衡的需要，参照上年预算执行情况和本年度收支预测，按照规定程序、征求各方意见后进行编制”。预算的计划性很强，不可能一年只管一年的事，一年的项目是完成五年规划的一部分，所以要考虑承继关系。《预算法》第22条“人大常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见”，同时国务院2015年3号《国务院关于实行中期财政预算规划管理的意见》中指出，目前财政支出政策问题比较多，特别是专项规划、区域规划和财政规划衔接不够，要求实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划的年度规划约束性。从中可看出，跨年的预算不是独立的，下一年度的预算与上年度预算有承继关系。

五、有筹资来源。也可以称有收入来源、有资金来源。我们看贷款项目的时候，要看收入，分析还款来源是否持续稳定。我们看政府的时候也是一样的。政府的收入主要来源于税收，具有稳定持续的特征。我国的税收多年高于GDP的增长，目前税收收入占GDP的25%，未来这一比例不会上涨，但由于我国GDP还在以6%以上的速度增长，所以，每年仍可有1万亿的税收增长，稳定在17万亿以上的规模。这个收入是持续的。如果你把政府看成一个集团客户，你会发现，这个集团客户具有非常稳定持续的收入来源。

六、有体制特色。我国实行中央政府一级一级管地方政府债务，地方政府债务实行限额管理，要在上级政府下达的限额内举债。对于一些存量的债务，要先压缩开支，减少未来的预算、要挤出来。实在不行要报上级政府，在发债时考虑。如果违规举债，要受到上级政府的处理。这说明，上级政府是有权力管下面政府的债务的，有责任管的，是不能不管的。除了本级政府的财政收入，各级地方政府还有上级政府的转移支付来源，还有省级政府的发债资金来源，来源比较稳定。另外，我国体制的计划性比较强，年度财政规划受中期财政规划约束，中期财政规划是与五年发展规划相关的，每个项目都体现出计划性。

综上，在这六个特征下，我认为，虽然预算是一年一批的，与长期的支付责任比较，二者是错配的，但是依然具有可行性。比那种承诺三年五年后列入预算的项目靠谱一些。

当然，我们看一个项目，当还款期比较长的时候，虽然有稳定的收入，我们也要看还款意愿、履约意识、资金是否会被挪用等，还要考虑地方政府的信用、考虑政府换届的因素。目前，的确有一些地方政府领导只顾本届任期的政绩，购买服务延期付款，付款期搞得很长，把支付责任留给后任，有较大的风险。

但是，不管怎么说，你还是要争取政府做到：在它的权限内，在人大有批准权的当年，在项目建设期的第一年政府就开始付费，那个还是相对有保障的。因为一旦在它权限内批准了，它就进入了滚动的财政预算，要往下滚下去了。

而如果你接受了一个政府承诺三年后、甚至五年后开始安排预算、开始付费的项目，你应该清楚，这个承诺只不过表达了政府的一个愿望而已。它的保障性是比较差的。因为，它不仅是违规的，而且是无权的。它是政府越权作出的。