一、关于宏观调控中的冲突掣肘

健全宏观审慎政策框架，是当前研究推进金融监管体制改革十分重要的出发点和视角。分业监管体制存在着明显的问题，微观审慎监管对货币政策和宏观审慎政策的实施效果产生显著影响。但简单实行混业监管并不能有效防范系统性风险，关键还是要强化宏观审慎政策框架。宏观审慎政策基于宏观的、逆周期和跨部门的视角，本质上属于宏观经济管理和维护金融稳定的范畴，因此其制定和执行应集中在宏观部门（中央银行），并在此基础上重构金融监管体制。

（一）金融监管存在越界实施宏观调控的内在冲动，加剧了经济波动

例如，2008年国际金融危机爆发后，银监会先后出台了多项政策措施，加强了对商业银行信贷投放的窗口指导，年初即出台了《关于当前调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知》，从十个方面对信贷监管规定和要求做出调整，甚至允许有条件的中小银行突破存贷比要求，其核心就是促进贷款快速投放。随后银监会又召开经济金融形势分析会进行窗口指导，要求银行业金融机构围绕“保增长、扩内需、调结构”落实信贷政策。

上述做法直接影响了监管规则的严肃性，使本应保持稳定的监管规则变成了可随时变化的逆周期调节工具。监管机构对商业银行具有很强的威慑力，政策传导很快。这种以监管替代货币政策间接调控的方式短期虽然容易见效，但比较僵化、缺乏弹性，很容易导致用力过猛和大起大落，长期危害很大。2009年第一季度人民币贷款投放即达到创记录的4.6万亿元，而2007年和2008年全年新增贷款分别只有3.6万亿和4.9万亿元，信贷总量出现了超常规爆发性增长，显著增大了之后宏观调控的难度，也积累了风险隐患，加剧了“三期叠加”矛盾。

（二）缺乏有效协调机制干扰和削弱了货币政策的有效性

一方面，监管政策出台前缺乏与央行的沟通，从而对宏观调控造成明显干扰。以同业代付入表和规范买入返售为例，“同业代付”一度成为部分商业银行转移贷款出表的手段，银监会于2012年8月出台规定，要求2012年底以后到期的业务余额于2012年底前入表。按此要求，恒丰银行、浙商银行、兴业银行、江苏银行应入表余额均超过其四季度合意贷款增量的100%，华夏银行等超过四季度合意贷款增量的50%，银行的正常信贷投放受到较大影响。2011年6月，银监会规范买入返售业务，导致在接下来的几个月里，以买入返售为主要形式的表外融资剧烈收缩，造成货币供应量波动。

另一方面，由于缺乏有效协调，监管措施与货币政策很容易要么形成政策叠加、要么出现政策背离，从而严重影响宏观调控效果。2010年之后，人民银行重新承担起了信贷总量调控职责，运用宏观审慎手段引导货币信贷逐步向常态回归，取得了明显效果。但由于部分软约束部门和政策限制性领域融资需求仍然较大，表外和影子银行业务快速扩张。部分商业银行通过不规范的同业业务进行类贷款融资或虚增存款规模，期限错配等问题也比较严重，同业业务、非标资产和影子银行相互交织，迅速放大。这不仅严重影响了金融调控的有效性，还给未来潜藏了较大的经济金融风险，直至目前仍是海外唱空中国的重要口实。

（三）对资本市场整体杠杆率的监测与逆周期调节尚未建立，潜藏巨大的金融风险

2015年下半年以来，中国股市经历了大幅波动，引发了对现有金融监管体制的质疑。股市从2014年第四季度开始快速上涨，股指大幅飙升，大量资金加杠杆入市。股市大跌后对场内和场外融资、信托、基金乃至银行体系等都产生了广泛的关联影响和冲击。股市泡沫破裂后，债券市场又出现井喷，一些机构通过杠杆放大资金入市，潜在的金融风险迅速上升。目前，亟待完善覆盖资本市场、债券市场的全面的宏观审慎政策框架，对金融市场的杠杆水平进行有效的逆周期调节。但中央银行虽然负责金融稳定，但既缺乏充分的监管信息，也没有必要的监管手段和政策工具。

二、金融市场管理分割

（一）协调成本高，实质性创新政策难以推出

如2010年9月，为有效盘活信贷资源，人民银行指导银行间同业拆借中心推出全国银行间市场贷款转让平台，但2010年10月，银监会以规范银行业金融机构信贷转让业务为由，造成该业务实质停滞。2014年8月，银监会又单独打造推出功能相同的银行业信贷资产登记流转中心，人为造成信贷转让市场分割。

（二）部门分设，人为造成监管套利

由于人民银行、银监会两个不同的部门同时制定信贷政策，行业主管部门会分头和两个部门合作，客观形成竞争关系，争相就不同行业（如房地产、水利、铁路、光伏、文化、农业、服务业等等）不同领域（如循环经济、绿色信贷、小微企业、扶贫等等）出台政策，导致政策资源重复浪费，信贷政策缺乏延续性、稳定性。如2009年5月，为贯彻落实中央精神，人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局联合出台了《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》，2013年5月，银监会又牵头国家林业局出台了《关于林权抵押贷款的实施意见》，影造成社会认知混乱，很多地方在落实时无法认定应参照哪个政策执行，造成实施层面实质性停滞，影响了中央关于推进集体林权制度改革部署的有效推进，也带来了不良的社会影响。

（三）分业监管天然存在过于强调各自“势力范围”的倾向

监管部门带着机构搞发展、自建市场，阻碍了真正统一市场的形成，导致一些机构游走于各个市场钻空子、进行监管套利，不利于统一市场下发挥市场在资源配置中的决定性作用，也不利于宏观调控的实施与传导。如推出可交易、标准化的理财直接融资工具，相当于建立了一个新的公司信用类债券市场，但又不受任何债券监管部门的监管。又如利用信贷资产支持证券跨市场发行，推动中央国债公司直联上海证券交易所，市场也普遍认为这是在现有的市场之外又建立了一个场外市场。再如对早前建立的信贷资产转让市场运行设立种种政策障碍，之后又自行设立转让平台。再如在全国统一的货币市场和债券市场运行高效的情况下，极力推动商业银行进入交易所以再造一个新的货币市场和债券市场，保监部门也要建设自己的市场，等等。

（四）分业监管情况下的行业竞争使部门“监管”和“发展”职责混淆

如，为了给几经清理整顿后无所作为的信托业找业务，对其发展影子银行采取了放任态度。证券业发现这个机会后，也放手让证券公司、基金公司开展资产管理等通道业务，最终导致影子银行无序扩张，形成较大风险。

（五）互联网金融等创新对分业监管体制的有效性提出了更大挑战

以HOMS为例，其前端有P2P、理财等的参与，中间又有信托安排，末端还有股票市场的配资，各环节究竟应该由谁监管、各监管部门如何形成合力都面临巨大挑战。分业监管体制下按“谁的孩子谁家抱”的理念，习惯于在自己的领域的“一条龙监管”，对自己不管人管机构的市场或行为则不去监管，往往导致一些创新行为要么就是非法经营，要么就得千辛万苦拿牌照，使我国的创新难以走出“一放就乱、一管就死”的怪圈，也给一些不法分子留下套利空间。比如很多产品在分段式监管环境中不穿透就是合法的私募，一穿透就变成了违规的公募。

三、业务和风险处置问题

（一）资产管理业务存在监管套利

近年来，我国以资产管理产品为代表的交叉性金融业务发展迅速。截至2015年末，银行理财产品资金余额达23万亿元，信托管理资产规模达16万亿元，证券公司管理受托资金规模约11万亿元，公募基金管理规模8.4万亿元，债权、股权和项目资产支持投资计划等保险资产管理产品规模为1.77万亿元。

在现行分业监管体制下，各行业机构的资产管理业务由各监管机构分别监管，“铁路警察各管一段”的监管方式导致监管政策不统一，监管机构也竞相放松监管标准，产品交易结构日益复杂，底层资产不透明，监管难以穿透产品，加剧了跨行业、跨市场的风险传递。例如，部分机构通过产品结构调整、业务转移等途径挪腾资产，变相放大信贷投放，影响宏观调控效果。在结构化资管产品的优先级配置、上市公司股票质押融资、“打新”基金中，银行理财资金均是重要的资金来源，证券公司利用资金池参与到股权质押、定增项目中，保险公司利用各类资管产品开展长期股权投资，背后隐藏大量关联交易。大量结构化产品绕道涌向一二级市场的股权投资，而各行业监管机构难以掌握风险全貌和传递路径，容易集聚金融风险。此外，各行业的资产管理业务所遵循的法律基础和监管标准也各不相同，还缺乏资产管理行业的上位法，只有证券投资基金和信托计划依照相关法律被认定为信托关系，不利于公平竞争。

（二）金融控股公司面临监管真空

经过近十年的试点，我国金融业综合经营已初具规模。一是金融机构跨业投资步伐加快。截至2015年3月末，共有36家银行业机构开展了跨业投资，涉及信托公司、金融租赁公司、基金管理公司、保险公司、消费金融公司、汽车金融公司等；7家证券公司参股了商业银行或信托公司；9家保险机构参股商业银行、信托公司、证券公司、基金管理公司等非保险金融机构。二是形成了多类金融控股公司，包括国务院批设的银河金控和光大金控，中信、光大、平安集团等实质性金控，天津泰达集团、上海国际集团等地方性金控等，金融资产管理公司也开始向金控转型。三是投资金融业的企业集团日益增多。目前约有60%的央企及其各级子企业控股或参股了财务公司、银行、信托、证券、基金、期货、保险等金融机构，约有10家央企在集团内设立了专门管理金融业务的公司。一些民营企业和上市公司对多类金融机构进行股权投资、形成实质控制，也具有金控的特点。四是互联网金融快速发展促进金融业综合经营，阿里巴巴、腾讯、百度等互联网企业也开始构建综合化的金融运行平台，银行、证券、保险等业务的交叉和融合更加便捷。

金融集团普遍规模大，业务多元化，组织结构复杂，与其他机构的关联性强，承担着关键的金融服务功能，具有明显的系统重要性特征，而现行分业监管“只见树木、不见森林”，监管信息分散，缺乏统一的监管主体，难以捕捉风险全貌，产生以下问题：一是资本重复计算，难以覆盖整体风险。二是通过内部交易将资产转移到要求较低的行业，导致约束弱化。三是财务杠杆风险。四是风险集中度过高。五是监管套利。

（三）同业业务的监管协调不力

为规范部分同业业务发展不规范、信息披露不充分、规避金融监管和宏观调控等问题，2014年5月，人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局联合发布《关于规范金融机构同业业务的通知》，其中第十七条规定“中国人民银行和各金融监管部门依照法定职责，全面加强对同业业务的监督检查，对业务结构复杂、风险管理能力与业务发展不相适应的金融机构加大现场检查和专项检查力度，对违规开展同业业务的金融机构依法进行处罚”。 但是，一些部门并未落实监督检查责任。据了解，目前仅有人民银行和银监会对同业业务开展过督查和检查，证券和保险监管部门并未开展相关业务，导致证券和保险行业的通道类资管业务快速发展，明显快于其他资管业务。截至2015年第三季度末，证券、基金资产管理计划及保险资产管理产品规模约18.89万亿元，同比增长超过50%。

部分机构继续利用信托公司、证券公司、基金子公司为通道进行监管套利。部分机构将银行同业存款转换为非银存款。跨市场、跨机构、跨区域的传染性风险加大。同业投资业务通过多层“通道”，开展同业投资业务的合作通道多为跨省异地机构，涵盖资产管理计划、理财产品、信托计划等多类业务，涉及信托公司、基金公司、农商行、城商行等多家机构，金融风险易通过资金链进行跨机构、跨区域蔓延爆发。比如银行资金等借道两融收益权和伞形信托进入股市，使股市震荡风险容易波及到银行和信托机构。

最近，农行北京分行和中信银行兰州分行先后曝出票据大案，其中主要涉及到的是以票据为标的资产的同业业务。其中，农行北分涉案票据381份，金额合计39.15亿元；中信兰州分行涉案票据100张，金额合计9.698亿元。

（四）宝能收购万科凸显监管不足

2015年下半年，“宝能系”旗下的深圳市钜盛华股份有限公司（以下简称钜盛华）及其一致行动人前海人寿保险股份有限公司（以下简称前海人寿）通过在二级市场购入股票成为万科第一大股东，持股比例为24.26%。

宝能系收购万科股权的资金来源主要包括：

1、钜盛华通过其持股51%的前海人寿购买了约6.66%的万科股票，涉及金额104亿元，主要依靠万能险账户资金。

2、钜盛华以自有资金作劣后，通过结构化安排获得杠杆，引入券商用于购买万科股票。其中，通过券商融资融券获得0.34%的股权。通过收益权互换，获得8.04%的股权，钜盛华提供了自有资金39.3亿元，撬动券商资金78.5亿元。

3、钜盛华以类似方法获得银行资金，用于收购万科股票或增资前海人寿。以各方比较关注的宝能系与浙商银行合作成立浙商宝能有限合伙基金的资金用途为例来看，宝能系以67亿自有资金作为劣后级资金，吸引了浙商银行132.9亿元的银行理财作为优先级成立基金，投资前海人寿（133亿元）和二级市场（67亿元）。67亿自有资金撬动了200亿的基金，形成了第一层的杠杆。之后67亿元的自有资金又作为十个证券公司和基金公司资管计划的劣后级，再次放大杠杆吸引银行理财资金作为优先级资金投入二级市场，形成了第二层杠杆。考虑到前海人寿主要通过万能险等品种筹集资金投资股市，补充资本后其投资股票的能力进一步增强，实质上形成了第三层杠杆。

这一案例暴露出以下问题：一是宝能集团作为产融结合的控股集团，在资金调度上依托不同的平台从不同的金融行业筹措资金统一运作，在现有分业监管体制下，各监管部门仅能掌握本行业的部分信息，无法获得集团整体的资产负债和资金流向变化信息，严重影响了对此类跨业、跨市场控股公司的风险研判。二是宝能系提供的作为撬动各家金融机构资金的资金名为自有资金，但“穿透”后来源于银行贷款等其他负债资金，明股实债，其杠杆率将进一步提高。三是不同行业功能相似产品的监管规则和政策不统一，存在监管套利。四是所有的杠杆都依赖二级市场股票价格的上涨来实现最后的兑付。一旦市场下跌，风险可能跨市场、跨行业传递。目前万科A仍处于停牌状态，但万科在香港上市股票（万科企业）已于1月6日复牌，复牌当日即下跌9.17%，此后持续下跌，截至2月2日收于17.3元，较停牌前下跌了24%，反映出A股复牌后存在股价大幅下跌的风险。

（五）分业监管机构承担行业发展职责导致风险积聚

2015年6月以来的股市剧烈波动，暴露出当前我国分业监管体制存在“地盘意识”，监管部门倾向于以发展目标取代审慎监管目标。一是片面强调发展，例如近年来，证监会为鼓励金融创新、丰富市场交易品种，批准推出了融资融券、股指期货、股票期权等新型工具，伞形信托、场外配资等也在监管默许下迅速发展。2014年8月至2014年底，4个月时间内融资融券余额即从5000亿元升至1万亿元，2015年6月更是暴涨突破了2万亿元。在此过程中，监管机构并未对高杠杆资金快速入市的风险给予高度重视并及时采取防控措施。二是监管执法不力，例如本次股市动荡中，大量上市公司通过频繁炒作并购重组，在毫无基本面支撑的情况下股价暴涨，对股市的泡沫化形成了推波助澜的作用；各类公募、私募基金以“市值管理”为名，同上市公司大股东合谋炒作股价，涉嫌股价操纵和内幕交易。但相关监管部门对上述问题的打击力度仍然不足，导致资本市场泡沫化、投机化，难以有效保护金融消费者权益。

（六）恒生HOMS系统缺乏有效监管

Homs系统是恒生电子股份有限公司开发的一款综合IT系统。2013年7月，恒生电子开始以Homs系统为基础构建互联金融云平台，该项业务增长较快，2013年Homs客户数量仅30家、客户资产规模约200亿，2014年其客户数就已超过1000家，客户资产规模突破1000亿元。

Homs系统的账户拆分功能为民间配资提供了便利。根据证券业协会2015年6月30日公布的信息，在A股市场场外配资规模较大时，通过恒生Homs系统接入证券公司的资金约4400亿元。由于场外配资杠杆比率一般较高（缺乏权威统计，一般认为约4至10倍），在2015年股市大幅下跌中，场外配资出现了集中爆仓风险，触发了“股价下跌→保证金不足→卖出股票弥补保证金→股价进一步下跌”的下跌螺旋。

恒生Homs系统案例暴露出了现行金融监管体制存在的弊端。一是缺乏宏观审慎部门对风险进行总体把控。通过Homs系统接入的场外配资资金来源复杂，既有银行理财、信托、P2P等正规金融的资金，也有民间配资资金，且资金通过配资账户、信托、理财资金池等层层嵌套，导致资金总量、总体杠杆率底数不清，没有一家监管机构能够从总体上把控风险。二是行业监管部门“各管一段”导致监管真空和监管套利。从行业监管的角度看，Homs系统场外配资链条上的银行、信托、券商行为均依法合规，但从整体上看，券商、信托不了解最终配资的客户情况，违背了审慎原则，银行理财资金借道信托流入股市，可能导致风险传染，场外配资公司利用拆分后的虚拟账户进行配资，导致账户虚拟化、“阅后即焚”化，违背了账户实名制管理的原则。三是监管协调不够。各监管机构主要关注本行业风险，监管规则分散，沟通协调也不够顺畅，在防范系统性金融风险方面未建立一致行动的决策和执行机制，单一部门采取的监管措施缺乏整体考虑、操之过急，诱发了股市下跌的连锁反应，引发了潜在的系统性风险。

（七）保险业资金运用监管不到位

2012年以来，保险监管部门采取了放松管制，推动保险业加快发展的策略，尤其在资金运用上，大幅放宽投资渠道，简化审批手续，使保险业已成为金融业中投资渠道最广泛的行业，除银行存款外，还可以投资债券、股票（股权）、另类投资项目等各类资产。保险资金运用渠道的极大拓宽，促进了保险公司的跨业经营，对现有的分业监管体制形成了挑战。

在股票（股权）投资方面，当前监管体制使保险业获得了竞争优势，易产生监管套利。根据保险监管部门规定，保险公司可以用自有资金，也可以用销售保险产品获得的资金，进行股权投资。而后一类资金带有储蓄性质，与银行储蓄和理财有很大相似之处，但保险业在股权投资的监管要求方面比银行业松。保险公司投资权益类资产最高可达公司总资产的40%，且股权投资属于认可资产，在计算最低资本要求时仅被赋予7.5%-60%的风险因子，假定以保险公司偿付能力充足率100%相当于银行资本充足率的8%，此参数区间相当于银行资产风险权重为93.75%-750%。而银行业股权投资基本要被从资本中扣除，且在计算风险资产时，股权投资适用250%-1250%的风险权重。

据不完全统计，2015年7月以来，保险公司举牌26家A股上市公司，投资超过1300亿元。前海人寿、富德生命人寿、安邦保险等保险公司成为多家银行、房地产企业的大股东。“举牌”虽是保险公司资金运用的正常结果，符合现有监管规定，但加大了风险，并可能引发跨行业、跨市场的风险传递。

一是易导致保险公司偿付能力不足。当股市大幅波动时，保险公司可能产生巨额浮亏，引发资本公积项目的剧烈变化，进而影响偿付能力充足率。二是增大了保险公司流动性风险。例如，前海人寿与其一致行动人钜盛华公司在举牌万科的过程中，前海人寿用使用的就是实际期限只有1至3年，资金成本超过7.5%的万能险资金。如果投资的股票价格下跌，将使万能险产品收益率无法达到投资者预期，可能引发大面积退保或产品无法持续销售，导致保险公司出现流动性危机。三是提升了杠杆率。保险公司通过销售产品获取资金，然后投资股市，从表面上看被投资企业获得的是资本金，但从全社会的角度看并没有增加实实在在的资本金，而是负债上升，财务杠杆率提高。四是加剧股票市场的波动。2015年11月30日至12月2日，前海人寿控股股东钜盛华公司购入万科股票，直接导致万科股价三天暴涨28%。

（八）存款保险机制尚未充分发挥风险处置平台的作用

一是监管职责与处置目标不一致，缺乏及时启动处置的内在动力。从近年来的处置案例看，基本上都是“救火式”的被动处置，类似烟台银行巨额票据案未及时报告的情况并非偶然，等到最终处置时，问题机构有效财产往往已所剩无几，存款人和债权人利益难以得到保障。为维护大局稳定，在“稳定压倒一切”的理念下，只能“花钱买稳定”，央行、监管部门和地方政府冲在风险处置的第一线，成为矛盾的焦点，付出大量刚性的和低效率的人力、物力和财力。

二是缺乏专业化的处置平台，风险处置的市场化程度不高，处置效率低下。在监管部门行政主导的处置模式下，长期以来我国对高风险机构不得已主要采取停业整顿和撤销关闭等行政方式，较少采用收购与承接等市场化方式。而且由于处置主体无需承担处置成本，清算组人员缺乏专业知识和技能积累，加上处置程序不透明、操作不规范等问题，导致处置效率十分低下。如海南发展银行清算至今已历时15年，清算期间有效资产损失扩大近70亿元，清算费用高达4.9亿元之巨，从未向债权人通报清算情况，也从未进行严格审计。再如广东省193家城市信用社，处置14年尚未全面完成。此外，江西、黑龙江等地20多家被撤销城乡信用社，长时间未能全部退出市场，资产“冰棍效应”日增，清算费用和损失日益扩大。

三是缺乏正向的激励约束机制，金融体系道德风险十分严重。处置过程中，由于央行和监管部门权、责、利不对等，“出钱的人不主事，花钱的人难问责”，人民银行巨额再贷款的合理使用和最大化回收缺乏制度保障，只能被动接受巨额损失和审计。例如：海南发展银行预计最终清偿率仅约8%，人民银行再贷款损失预计高达90多亿元；江西抚州四家城市信用社，使用金融稳定再贷款16亿元，预计损失将超过10亿元。

四是监管处置政策碎片化，各类机构风险救助安排缺乏整体性和协调性。例如，2014年设立信托行业保障基金，违背了信托投资者风险自担的基本原则，不利于有序打破刚性兑付。又如，一些地区设立农村信用社救助基金和小银行互助体系等，导致市场割裂和不公平竞争，使相关主体权责边界不清，容易形成政策“洼地”和监管套利，滋生道德风险。

四、金融业综合统计协同和监管信息缺失

金融业综合统计是金融领域的一项基础性工作，是指对包括银行、证券、保险及新型金融业态等在内的全部金融机构和组织的资产、负债、损益以及风险情况进行全面统计。金融业综合统计对于交叉性、跨市场金融产品的风险监测和监管协调具有重要意义，但目前在实施过程中存在诸多矛盾问题。

（一）金融统计立法滞后，法律法规间缺乏协同性和权威性

目前人民银行和监管机构从各自职责出发，分别制定了本部门的统计管理规定和办法。《中国人民银行法》虽然赋予人民银行“负责金融业的统计”的职责，但细则中只赋予了人民银行采集银行业数据的权利，《保险法》、《证券法》中也未体现保险和证券机构对人民银行的数据报送义务。金融统计立法滞后，法律法规间缺乏协同性和权威性，导致现存法律框架下，人民银行难以完成“负责金融业的统计”的职责。

国务院的规范性文件《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（三定）等虽然对人民银行开展金融业综合统计工作明确授权，但未明确对保险、证券业的数据采集权，且在严格意义上仅是准法律文件，效率层次较低。同时，部分部门“三定”也未明确其向人民银行共享或报送数据的义务。由此导致《中国人民银行法》有关金融业统计的条款，难以很好地落实到各部门的规章制度中。

（二）部门间统计协调有较大困难

目前人民银行只能采集银行业数据，证券和保险业数据分别由其监管部门负责采集，由于法律层面人民银行负责金融业综合统计条款与操作性很强的各部门规章脱节，导致尽管近年来人民银行不断加强与其他部门的沟通与协调，有关部门在相关部际会议上表示大力支持，但实际工作中仍存在较大阻力，协调和信息共享困难，具体工作难以推进和落实，整体工作进展缓慢。

（三）现有各部门统计标准分类不一致，难以满足综合统计的要求，共享基础较为薄弱

当前保险和证券的统计主要是基于财务报表的监管统计，统计指标相对简单，不仅其定义、分类与现行金融统计差异较大，而且统计内容涵盖面较小，很多对于金融业综合统计有用的机构台账数据，在统计指标中并没有反映，而且指标信息缺乏按工具和部门分类的信息，难以满足编制金融业资产负债表和国际货币基金组织数据报送的要求，更难以实现对跨部门、跨机构、跨市场资金流动的审慎监管需要。

五、国家支付体系监管和互联网支付

（一）互联网金融迅猛发展给支付业务带来的变化

互联网金融发端于支付服务。传统支付仅是完成收付款人间的资金转移，但在互联网金融模式下，支付价值发生了巨大的变化，资金转移仍是基本功能，但存在被弱化的情况，相应地通过支付渠道进行金融产品和服务销售、拓展客户、获取交易数据等成为了重点，而这些业务涉及主体已经横跨银证保各个领域，客观上形成支付风险与其他领域风险的传递。只有实行统一监管，才能有效识别其中的风险，防止风险传染。

（二）传统支付工具已经演变为基于银行账户体系的综合金融服务

支付服务逐渐成为为个人消费信贷、资产管理、跨行业金融服务的基础和手段。正是基于这种背景，在支付领域跨界经营的冲动和诉求越来越强，包括证券企业、保险企业都希望或已经开始从事支付服务，而这其中的相互影响和相互作用，需要由央行负责统一把握。

（三）人民银行通过建设和维护大小额支付系统等跨行支付系统实施流动性管理

从国内外看，流动性管理的重要方式是对抵押品或担保品进行管理，而在这方面，目前国内对抵押品或担保品管理不集中，割裂现象严重，在监管上实施分业分机构监管，抵押品或担保品流动不畅，使用效率低下、成本过高。所以，技术上我们的支付系统已经居世界先进水平，但在制度安排上有很大不足，而这一点与现行监管体制有很大关系。

（四）金融市场基础设施面临着严重的市场割裂问题

例如，银行间市场清算所股份有限公司的公司信用债券存管、结算和中央对手业务归人民银行监管；中央国债登记结算公司的高管人员归银监会任命，业务监管归人民银行，国债发行归财政部管理；中国证券登记结算公司负责上市公司债券的存管结算，而中国证券登记结算公司归证监会监督管理。这种分割严重制约了支付体系的统一性，提高了交易成本，降低了支付体系的安全性，并在一定程度上阻碍了我国支付体系、证券清算结算体系与其他国家的互联互通。

（五）随着支付业务范围扩大，支付服务主体增加，跨部门写作中的矛盾日益显现

如在银行卡条例起草和国内信用证办法制定等具体工作中，人民银行与外部单位协调成本过大、周期长，许多问题的协商耗时费力伤神，难以适用市场发展需要。

主要建议是：应当借鉴国外成熟经验，实行中央银行对国家支付体系的统一监管，人民银行通过对支付、清算、结算的集中统一管理，加强对支付体系和金融基础设施的有效设计和统筹安排，防范支付风险，并力争把可能发生的系统性风险危害降低到最小化。

六、监管协调机制弊端

2013年8月，经国务院批准，由人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议机制。截至目前，共召开了11次会议、涉及49项议题，在促进金融服务实体经济、防范金融风险、维护金融稳定方面发挥了积极作用，但是，也存在一些局限性。

（一）需要协调的议题太过广泛，任务繁重

按照中编办的批复，金融监管协调机制主要是协调“货币政策与监管政策、监管政策之间、交叉性金融产品协调、防范系统性金融风险、金融信息共享”等五个方面。由于金融市场高度融合、交叉性金融产品层出不穷，需要协调的任务是非常繁重的，协调机制不可能穷尽所有与各成员单位职能相关的议题。而且各部门在提出议题时，还有可能避重就轻，不把一些可能存在分歧的议题提出来。由于监管信息分割，监管协调机制办公室也没有研判系统性金融风险隐患的条件。现在绝大部分的协调议题，都是国务院领导同志有明确的批示要求，少部分是各成员单位提出来的。

（二）缺乏落实机制，导致协调成效缩水

总体上，“一行三会一局”是讲大局的，监管协调联席会议提出的绝大多数议题都能达成共识，但是一些涉及到职能分工、体制机制的不易形成共识，如关于债券市场基础设施的监管问题、金融业综合统计、互联网金融监管涉及中央监管部门和地方政府的监管分工问题等。最近互联网金融暴露的风险，不是人民银行没有看到、也不是没有协调，根源在于没有实行穿透式监管，没有落实既定的职责分工。

综上，金融监管协调机制存在固有缺陷，改变不了目前互不通气、相互推诿的问题，根源在于分割和多头的金融管理体制。下一步的金融监管体制改革，如果还是在现有机制上修修补补，不能解决当前金融监管面临的突出问题，更为严重的风险还会陆续暴露出来。即使是在更高层面建立这种协调机制或稳定委员会，也容易造成矛盾上移，权责不分，延长决策链条，加大协调成本，会把中央政府当成金融监管最终责任人，提高金融机构和社会公众对政府救助的直接依赖。中央政府应该将精力集中在金融发展战略、重大金融改革、国家金融安全等的决策上，而不是协调具体的金融事务。